国央企参与深圳土地整备利益统筹项目的模式探讨

国央企参与深圳土地整备利益统筹项目的模式探讨

曾勇华

深圳中铁城市更新投资有限公司 深圳 518000

【摘要】近年来，深圳随着城市化进程的加速，土地整备工作成为了当前城市规划和发展中的重要举措，在这个土地市场十分活跃的全球化城市中，土地整备更是具有战略意义。房开企业参与深圳土地整备利益统筹项目已经成为当前深圳土地市场“拿地”的一种重要模式，特别是在当前经济环境下，国央企深度参与深圳的土地整备利益统筹项目。笔者将通过对国央企参与深圳土地整备利益统筹项目的模式进行探讨，以期能有助于相关单位参与深圳的土地整备利益统筹项目。

【关键词】国央企 利益统筹 模式

一、深圳土地整备利益统筹简介

（一）土地整备利益统筹的概念

土地整备的内容为收回土地使用权、房屋征收及房屋拆迁、城市化转（收）地收尾和土地遗留问题处理、土地置换、填海造地、对零散地进行整合、储备用地管理等。土地整备利益统筹，从广义来说，属于土地征收的范畴，是深圳市土地征转国有化过程中历史遗留问题的一揽子解决方法之一。

现行土地整备利益统筹政策并没有关于利益统筹概念的准确说明，但利益统筹这一名词属于已经实际存在的客体。笔者结合利益统筹政策规定及实务认为：利益统筹是指为保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目的土地供应，加强规划实施，推动土地集约、节约利用，促进城市发展和社区转型的目的，按照“政府主导、社区主体、社会参与”的原则，由原农村集体经济组织继受单位主动申请以继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，政府通过资金安排、土地确权、用地规划等手段与继受单位“算大账”，继受单位或继受单位及其引进的开发主体通过货币、股权和实物安置等手段与相关权益人“算细账”的双层模式厘清经济利益关系，实现整备范围内全面征转清拆的国有土地一级开发活动。

（二）土地整备利益统筹的典型特征

1.利益统筹是国有土地一级开发活动

土地一级开发通常被认为是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、补偿、安置、拆迁、清理，使之成为符合入库、供应条件的净地。有些土地一级开发还需要实施主体对土地进行“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”。像城市更新、棚改等模式的旧城改造活动通常都会被认为属于土地一级开发的范畴。利益统筹本质上就是政府通过“算大账”“算细账”的双层模式厘清（法律意义上）的国有土地的经济利益关系，使项目范围内的土地成为符合入库、供应条件的净地。因此，利益统筹属于国有土地一级开发的范畴。

2.利益统筹是为了实现特定目的的活动

根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号）第一条的规定，土地整备的工作目标是“通过实施土地整备工作，最终实现优化城市功能结构和空间布局，解决历史遗留问题，提高政府工作效能，以城市发展引领经济发展，推动经济社会可持续发展”。根据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号，简称6号文《管理办法》）第一条的规定，利益统筹是为了保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目土地供应，加强规划实施，推动土地集约节约利用，促进城市发展和社区转型发展，一揽子解决历史遗留问题。

从2011年到2018年的政策演变，利益统筹的实施目的更加明确具体地指向“城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目土地供应”及“社区转型发展”。

3.利益统筹以继受单位及其成员实际掌控用地作为主要实施对象

根据6号文《管理办法》第二条的规定，利益统筹是以继受单位及其成员实际掌控用地作为主要实施对象。“实际掌控用地”并非规范的法律术语，而是为解决实际问题而创造出来的政策性表述。从物权法理论来看，“实际掌控用地”似乎可以理解为三种情形：一是由作为物权人的继受单位及其成员直接占有的土地；二是由作为物权人的继受单位及其成员间接占有的土地；三由作为非物权人的继受单位及其成员直接占有的土地。对“主要实施对象”主要指还包括其他实施对象，在利益统筹实务中，为一揽子解决历史遗留问题，或为统筹规划，经常面临能否将已征未完善出让手续用地、甚至非继受单位或其成员拥有的国有已出让土地纳入利益统筹项目范围的问题。

4.利益统筹由继受单位主动申请立项、实施

实务中深圳大部分行政区的利益统筹项目名义上都是由继受单位作为申报主体，向街道办事处提出立项申请，街道办事处再报给区土地整备部门，区土地整备部门审查后再层报给市级主管部门，最后经市政府批准纳入土地整备年度计划。

5.利益统筹采取由政府与继受单位“算大账”、由继受单位或继受单位及其引进的开发主体与相关权益人“算细账”的双层、多向制度架构

常规的土地整备项目，都是政府与权利人双方建立搬迁补偿安置合同关系，双方通过搬迁补偿安置厘清经济利益补偿关系，形成的是单层、双向的制度架构。现行利益统筹政策则是以继受单位为连接点，围绕政府、继受单位、开发主体、相关权益人四方主体，建立起由政府与继受单位“算大账”、由继受单位或继受单位及其引进的开发主体与相关权益人“算细账”的双层、多向制度架构，这个双层、多向的制度架构，改变了原先政府直接与权利人发生法律关系的局面，在各个主体之间形成了新的法律关系。各个主体之间的法律关系直接影响到各方的权利义务内容，甚至对利益统筹实务中争议较大的税务问题都有重要影响。

二、深圳土地整备利益统筹发展

（一）政策背景

自设立深圳经济特区以来，深圳一直通过高效供地保障城市化发展，不断进行土地管理制度的改革和创新，经历了三大变革：1987年，深圳市在全国范围内率先推进国有土地有偿使用制度，进入国有土地有偿使用阶段；1992年深圳对原特区内的土地实施“统征”，2004年对原特区外的土地实施“统转”，在法律上实现全市土地国有化；两次城市化征（转）地活动之后，深圳一方面得以快速发展。但是，同时由于国土资源不足，再加上两次城市化征（转）地活动遗留下来的土地、建筑物历史遗留问题，深圳的城市化建设与发展面临如何破局的难题。

为了破局，2009年出台《深圳市城市更新办法》、2011年出台《关于推进土地整备工作的若干意见》，深圳市开始进入存量土地开发时代，初步探索出市场主导下的城市更新与政府主导下的土地整备两种存量土地二次开发模式，再从传统的土地整备到利益统筹试点，此后利益统筹政策取消试点、正式施行，历经近11年，利益统筹经历3个阶段发展历程。

利益统筹“整村统筹试点”阶段：2011年启动坪山南布、沙湖社区等土地整备试点工作，一揽子解决试点社区的土地历史遗留问题，形成空间利用集聚、土地价值量化、利益分配优化的共赢格局，为社区集体经济转型提供空间载体。

利益统筹“利益统筹试点”阶段：2015年发布《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（深规土〔2015〕721号,简称“721号文”），首次提出了“土地+规划+资金+地价”的利益统筹政策框架，全市开展利益统筹试点。

利益统筹“利益统筹”阶段：6号文《管理办法》出台，优化了留用土地比例、分配方式及项目审批规则等，6号文《管理办法》获得了原农村集体经济组织继受单位的支持，在保障外环高速、南坪三期、地铁4、6、12、14、20号线等公共服务设施、城市基础设施用地，以及立讯精密、南京金龙汽车等重大产业项目实施的同时，也持续推进了国土空间提质增效，深圳开始全面推进利益统筹。

虽然，6号文《管理办法》实践取得了一定成效，但是新形势对创新土地整备利益统筹政策也提出了新要求。现行6号文《管理办法》未将国有已出让用地、已征未完善出让手续用地等其他类型低效用地未纳入利益统筹政策范围及现行政策的利益统筹核算规则可能带来开发收益不平衡等问题，2022年发布《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》（简称“利益统筹新政”）有望解决以上一系列问题，“利益统筹试点”进入新发展阶段。

（二）深圳土地整备利益统筹项目的实践情况

根据《深圳市2022年度城市更新和土地整备计划》，新建土地整备利益统筹项目30个，续建土地整备利益统筹项目147个，共177个，总实施规模8425公顷。其中龙华区数量最多54个，龙岗区规模最大3556公顷。值得关注的是，利益统筹项目集中布局于原特区外的龙岗、龙华、宝安。

三、国央企参与深圳土地整备利益统筹项目的模式分析

（一）国央企参与土地整备利益统筹项目的优势

1.国央企融资能力强，满足继受单位的前期资金需求。

近年来的房地产金融调控的尺度总体偏紧，尤其是房企的“三条红线”让民企融资受限，虽然国家支持房地产企业融资的“三支箭”（信贷、债券、股权融资）政策，但落地效果比预期差了很多，特别是部分优质民营房企相继违约或爆雷，金融机构对民企保持一种谨慎态度，导致民企在拿地及前期开发的资金层面显得捉襟见肘，相比之下，国央企的融资优势就相对明显。

实务中，往往继受单位一般没有专业能力、资金、资源等条件满足项目前期规划、清租清拆等工作需要，特别是垫付搬迁补偿款，资金需求量大，需要引进开发商参与，在当前环境下，国央企也更容易在参与土地整备利益统筹项目。

2.国央企社会责任感强，前期审批环节更方便。

另外一个非常关键的影响因素，由国央企来主导推进土地整备利益统筹项目更能满足政府及继受单位（或村股份公司）的长远发展诉求，更容易在审批环节获得通过，因此国央企在城市更新或利益统筹市场中更容易获得继受单位、政府方面的认可。

除此之外，地方政府已更加依赖城市更新对公共服务设施、市政基础设施短板的弥补，而相比民营房企对利润的追求，地方政策肯定更相信和指望国央企解决上述问题。

（二）国央企参与土地整备利益统筹项目的风险与挑战

1.土地整备利益统筹并没有完全实现一二级联动。

按照《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号）第十三条第二款的规定：“留用土地审批主体审批并核发留用土地批复后，原农村集体经济组织继受单位可以依据留用土地批复，按照集体资产处置相关规定，通过合作开发或作价入股等方式引入留用土地的开发主体。”继受单位须在留用土地批复核发后，方可引入留用土地的开发主体。按照土地整备利益统筹项目的实施流程，留用土地批复核发前，一般应完成搬迁补偿、建筑物拆除、土地清理和移交入库工作，至少需完成经济利益关系理清工作。换句话来说，继受单位在自行完成土地一级开发工作后，方可引入开发主体合作开发留用土地。

实务中往往继受单位无法担当起政策赋予其的责任和义务，未能完全履行相关义务和理清相关权益，导致土地整备阶段工作无法顺利进行，因此往往提前引进开发商介入项目。但此时，开发商只能是前期服务商的角色，并不是留用土地的合作开发商，前期的投资并不一定能通过二级开发收益予以弥补，国有企业参与需承担一定的投资风险。

2.土地整备利益统筹需要超强的拆赔谈签能力。

搬迁拆除是土地整备利益统筹项目中的重要环节，也是后续办理土地出让的前提条件。实现搬迁拆除，涉及前期调查、确权、拆迁计划和拆赔方案的制定，与房屋所有权人、租赁或社区主体拆迁谈判，对被拆迁房屋进行回收、拆除和注销产权拆赔方案等工作专业性、实操性很强，需要很强的拆赔谈签能力，国央企一般没有专门的拆赔谈签工作团队，没有这方面的工作流程和制度。

3.土地整备利益统筹涉及大量超赔费用的处理。

基于利益统筹项目“算细账”阶段搬迁安置补偿的性质，不管是回迁物业还是货币补偿，不管是建筑物主体补偿还是搬迁费、装饰装修补偿、停产停业损失补偿、过渡期安置费等其他补偿内容，搬迁安置补偿方式及标准均无强制性规定。国央企主要参照标准：一是主要参照房屋征收法律法规关于征收安置补偿的规定制定补偿方案；二是一旦搬迁补偿方案经股东大会表决、政府方审批通过，出于对审计风险的考虑，为确保补偿标准的统一性，调整补偿方案的可能性很低。而市场普遍接受的主要是参照周边市场行情确定，会与补偿方案有一定的差异，国央企执行团队在面临审计的压力下很难灵活处理拆赔等市场化谈判问题，而这却是土地整备利益统筹项目推进的核心。

（三）国央企参与土地整备利益统筹的方式

1.存量项目的参与方式

但正如前文所述，继受单位开展土地整备利益统筹工作，往往需要选定前期服务商为其进行项目立项、实施方案编制、产业方案规划、拆赔谈签等，此时，一般都是民企参与其中进行项目的孵化，待孵化到一定阶段后，再引入企业合作开发。此时，国央企参与进入涉及与前期服务商关系的处理。

一种处理方式是与民企合作实施。主要做法是国央企与民企组建合资公司参与继受单位的留用地开发项目合作方的招标并中标成为项目开发商。这种模式主要深圳本土国央企参与较多，笔者所知的深圳特发、华润等企业采用此方式参与部分土地整备利益统筹项目，此种方案适合涉及大量前期服务工作需要依靠民企力量完成且民企要求分享二级开发的利润。

另一种处理方式是国央企直接收购项目独立实施。主要做法是将民企的前期服务商工作界定清晰、谈妥收购价格，收购价格作为继受单位的留用地开发项目合作方招标条件，国央企在满足经济测算基础上，独资成立项目公司参加投标并实施项目。

但不管是哪种方式，项目算得过账是核心，设置项目利润率的最低标准为一种好的方式；此外，开展项目尽调是非常必要的，项目关键资料及数据的证实，转让方/合作方和继受单位（村股份公司）、村民等被拆迁方的配合度问题是尽调中的难点。

2.新项目的参与方式

专注于城市更新、利益统筹市场的国央企在项目的投资方面发力已相当明显，不管是在内部决策机制、业务和组织架构调整方面，还是在专业团队和专业能力的培养方面，部分国央企已经迈出了非常重要的步子，具备适当探索独立自主开展新项目的投拓及开发的基础。

一种方式是自建专业团队，制定土地整备利益统筹项目孵化、拆赔谈签等内部管理手册，从前期服务商开始全过程独立实施，笔者了解的招商蛇口的组织架构中设置了专门的城市更新、土地整备利益统筹及大片区统筹改造团队，以期独立自主开拓新项目。另一种方式将部分专业工作委外开展，主要是将自己不擅长的拆赔谈签工作委托专业机构进行，据笔者了解，在深圳能承担这一角色的专业机构非常多，可选择空间较大，国央企主要是把控好拆赔谈签的主动权，发挥专业机构的专业能力，控制支付节奏，确保大部分清租搬迁工作完成后才重点支付款项。

四、结束语

深圳未来土地的供应趋势以存量开发为主，特别是根据深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划，未来利益统筹市场空间大，随着利益统筹政策的完善，更有利于项目落地，也将更有利于国央企参与。国央企可结合自身战略需求，在熟悉深圳土地整备利益统筹市场的基础上，选择合适的模式，抢占市场。 

作者简介：曾勇华（1988- ），男，汉，湖南娄底人，本科，深圳中铁城市更新投资有限公司，研究方向：利益统筹经济管理