贵州纳雍县行政执法协调监督试点初探

贵州纳雍县行政执法协调监督试点初探

罗承艳

贵州省社会科学院  贵州贵阳  550002

摘要：2022年7-10月，贵州纳雍县开展了行政执法协调监督工作体系建设试点工作。期间，健全监督机制体制，进行协调监督业务培训，加强执法日常督察，试点收到初步成效，并在化解行政执法职责争议难题、完善行政执法协作体系、设立行政错案监督机制等方面探索了新经验。成绩之外，也存在着一些问题和困难，如乡镇司法所职责不清、社会监督员数量不足等。为此，需要明确司法所的职能定位，加大社会监督的激励机制等。

关键词：行政执法协调监督；纳雍；贵州

行政执法直接影响着普通民众的日常生活。以人口（户数）对行政许可的比重为例：2021年，贵州纳雍县常住人口71.1万人，家庭户数23.4万户；而据县市场监管局的年度报告，本年该局办理行政许可1.2万件，其中新增个体工商户6770户。又据《2021年纳雍县权力责任清单》，全体县直机关拥有行政许可权167项，行政处罚权则多达2609项。鉴于行政和民生间如此之深的牵涉，加强对行政执法的监督，可谓是推进法治政府建设的重要组分。

2022年7-10月，纳雍在行政执法协调监督试点中，加强组织领导，建立健全机制体制，积极开展日常监管，如期完成了预定任务。

一、行政执法协调监督试点的主要举措

2022年6月中旬，毕节市召开行政执法协调监督工作体系建设试点动员部署会。会后，纳雍随之组建以县长为组长的试点工作领导小组，和下设于司法局负责日常事务的办公室。8月11日，县委办、县府办联名印发试点实施方案，阐明了总体要求，确定了各项工作措施、安排了工作步骤，提出了工作要求，制作了详细的任务分解表。其中，以司法局为主要牵头单位，各县直部门和乡镇（街道）作为相关责任单位辅助配合实施。

（一）建立健全执法协调监督的体制机制

行政执法主体的确定与公开是严格、规范、公正、文明执法的先决条件。县司法局作为《贵州省行政执法监督办法》规定的执法监督专职机构，在试点之前，2022年初即已启动组织全县行政执法单位依照法律、法规及部门“三定”（即定机构、定职能、定编制）规定开展了执法主体资格和职能的确认工作。9月16日，纳雍公布了县乡两级行政执法主体，明确了县级执法主体57个（含县委挂牌工作机构2个），县级机关的下属单位及派出机构30个。

行政执法“三项制度”（公示、全过程记录、重大决定法制审核）是规范执法活动的基础制度。司法局积极督促各行政执法单位贯彻落实执法“三项制度”，一是执法公示制度，现今所有县级行政执法单位都已借助县政府门户网等平台和渠道开始对其执法信息进行主动公开；二是执法全过程记录制度，各执法部门增添了执法记录仪装备，建立了案件网上办理制度，有效提升了执法活动的透明度；三是重大执法决定法制审核制度，现于各单位均已建立起来。实践中，司法局在2次“三项制度”专项督查时，发现个别执法案件没有执法全过程的录音录像，为此发出了严肃的整改建议。

在执法人员持证从业制度上，司法局加强资格管理。一方面，敦促各县直执法部门对所属执法人员进行执法资格重新确认，做到依法履职，执证办案；另一方面，通过“贵州省司法云”平台进行行政执法证以及行政执法监督证的申领，严格把控资质审查，杜绝工勤、劳务派遣、借用等不适格人群的混入过关。目前，全县执法人员数经审核1090人，初步达到办证换证全覆盖，确保执法人员资历合规、有证上岗。另外，通过学习与考核，专司行政执法监督的符合条件的监督人员应当配备的监督证也已申领24张。

纳雍还进一步畅通社会监督渠道，力促行政执法的公正与文明。一是在县政府官网及微信公众号上公布司法局行政执法监督的电话、邮箱、地址等联系方式，全面受理群众的投诉举报；二是面向社会公开聘任县行政执法社会监督员，要求政治素质高，法治意识和监督意识强，县情、社情、民情和行政执法工作情况熟等，以期增强执法监督的公信力。

（二）开展行政执法的法治意识和业务能力培训

司法局领衔编纂了《法治政府建设应知应会资料汇编》《纳雍县依法行政工作手册（2022年版）》，分别印发1000余份、80余册。手册结合执法实践，图示细化了“行政许可”“行政处罚”“行政征收”“信息公开”等工作流程，为各执法单位增强依法行政意识、熟稔依法行政的具体要求提供了便利的资料指南。在2021年版本基础上，手册特别新添“查处非法占有土地建住宅流程图”“城镇规划区内违反规划建筑执法流程图”“乡村规划区内违反规划建筑流程图”，这三种流程是当下执法过程中容易出现程序瑕疵的类型，通过从法律法规中提炼“干货”，手册为相关执法部门演示了一套“看得见、对得准”的执法操作标准。

为发挥指导案例的示范、警示作用，有效规范执法裁量权的行使，经各执法部门推荐，司法局从环保、公安、交通运输、市场监管、农业农村等13个领域收集了第一批13个执法案例。11月初，《纳雍县2022年度行政执法指导案例》编纂发布，内含“贵州青利集团有限公司纳雍王家营青利煤矿行政处罚案”等11个。编写体例上，各案例包括基本案情、处理结果、案件解析、指导示范意义等部分，论述了详实的证据采信、依据适用及决定裁定等理由，从而为今后的相关办案执法工作打造了可资参考和借鉴的样板。

法律知识和业务能力的学习培训方面，一是开展“三类人员”法律知识测试5次，依托法治政府建设工作，纳雍着重对“2019年1月1日以来提拔的科级领导干部”“行政执法人员”“2019年1月1日以来新考录的公务员”等类人群进行习近平法治思想、宪法、公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法等政策法规的知识考核，进一步提升他们的法律水平。二是开展综合类培训，年初，司法局围绕执法“三项制度”和行政处罚、许可、强制以及行政复议、行政诉讼、国家赔偿等法律法规，聘请专家对2个重点执法单位进行执法培训，受训执法人员200多人。三是开展执法“大练兵”“大比武”活动，根据《贵州省行政执法人员大学习大练兵大比武活动实施方案》文件精神，采用“对标先进学”“业务骨干讲”“线上线下联动学”等方式，全县行政执法单位围绕其中心工作，将学习与职责相结合，深入研习活动方案中“理论武装”“党性教育”“业务培训”诸板块所述的理论与业务知识。同时，组织各执法部门聚焦执法工作中遇到的热点、难点、疑点问题，开展业务研讨活动，提高执法人员查找、分析和解决问题的能力。

（三）加强行政执法的日常监督和协调

“徒法不足以自行”，制度的生命力在于实施。本年里，司法局积极落实执法案卷评查机制，从全县所有行政单位的行政处罚、行政强制和行政许可类案卷中，随机抽查100余份，组织专家、执法监督人员予以评查，对查出的问题及时反馈，督促相关单位切实整改。

10月中下旬，司法局在全县范围内展开了一次行政执法监督与法治督察工作，内容涵盖：执法主体资格和执法队伍建设情况、执法案件卷宗材料、行政诉讼案件应诉卷宗材料、行政诉讼败诉案件与行政复议被纠错案件整改情况等。重点督察2021年1月-2022年8月间涉及行政诉讼案件败诉责任单位；随机抽查未有行政诉讼败诉案件的乡镇（街道）政府（办事处）、行政执法部门。按照《纳雍县行政错案问责追责工作实施方案》要求，此次检查结果将作为下一步针对行政错案问责追责的重要依据。

司法局还开展专项监督，促进安全生产领域执法质量。年初以来，司法局组织对能源局、应急局、工信局执法培训2次，专项监督1次，并对全部安全生产监管执法人员资格进行严格审查和再筛查。此外，就能源局对若干煤矿企业实施行政处罚14矿次、罚款471.4万元的办案卷宗，司法局进行了专项评查，主要查看执法全过程记录与执法重大决定法制审核情况。同时，指导支持该局制定煤矿安全生产举报奖励办法，充分发挥社会监督作用。

在县委县政府一级，跟随重要时事的变动，针对各执法单位依法履职情况的种种督察也不时进行。例如，《纳雍县司法局简报》2022年8月第1期报道，县委政法委书记率县安全生产“打非治违”第三工作组赴曙光镇、阳长镇实地开展“打非治违”专项工作的督查检查。又如简报10月第1期载，县委书记、县长联袂率队察访公安局特巡警大队，现场督导夏季治安打击整治“百日行动”。

（四）完全市试点方案部署的规定动作

在《毕节市开展行政执法协调监督工作体系建设试点工作实施方案》里，纳雍承担了行政执法协作、争议协调及行政刑事衔接等方面的制度试制任务。9月初，《纳雍县行政执法争议协调办法（征求意见稿）》《纳雍县行政执法监督与纪检监察监督协作配合机制实施办法（试行）》《纳雍县行政执法与刑事司法衔接制度（试行）》等文件按期草拟完毕，并上报市司法局审查修正。

再一方面，根据上述市方案要求，县司法局选取玉龙坝镇作为行政执法观测点，研究乡镇（街道）行政执法规范化建设。在司法局的业务指导下，玉龙坝镇梳理了镇综合执法人员名单，明确了镇执法协调监督机构及人员。目前，经过培训和申领，司法局已为该镇办理行政执法证20个，保障了执法主体的资格合法。

二、行政执法协调监督试点的工作亮色

试点中，纳雍探索执法协调监督模式，创制了一些可供深化推广的新思路、新经验。

（一）化解行政执法职责争议难题

行政执法争议之发生可源于执法依据、执法职责、执法协助、联合执法等多种状况下的争执和冲突。针对因执法职责不清而争议的情形，在《毕节市行政执法争议协调解决办法》规定的自行协商和申请协调二种方式的基础上，纳雍提出“立足三定方案，权责清单明确权责”的思路，力求从“源头”上破解这道难题。

自县机构改革以来，应急管理局与民政局、卫生健康局与应急管理局、林业局与自然资源局等几个部门都曾出现过职责合并、分离及交叉的情况。譬如，此前林业局的林地确权、自然资源局的土地（荒山荒地）确权由两家分别行使，机构合并后却产生林地确权“无单位”认领职责的空白现象。鉴此种种混淆与矛盾，纳雍组织各部门重新梳理和编纂权责清单，要求各部门立足“三定”方案，突出其与相关部门的职责边界，以省市下发的模板作基础，逐项清理比对，扎实明确自身的权限和职责。各部门编纂的权责清单，经司法局合法性审核后，由县政府常务会审议通过印发施行。

（二）完善行政执法协作体系

纳雍不断深化行政执法体制改革，推进跨部门、跨领域综合执法，逐步建立起权责明晰的执法监管体系。各执法单位结合职能陆续出台相关协同联合执法机制，例如《纳雍县市场监督管理局综合执法协调协同联动机制》，其尝试加大涉及生命财产安全、食品药品安全、公共卫生安全、生态环境保护、未成年人保护、知识产权保护、网络违法惩治等关系群众切身利益的重点领域执法力度。

（三）设立行政错案监督机制

为提高行政执法监督与行政复议、行政应诉的衔接配合，降低复议纠错率和应诉败诉率，落实行政错案追责问责制度，纳雍制定了《行政执法监督与行政复议、行政应诉衔接工作制度（试行）》，构建了错案运行监督预警机制，成立了错案评审专家库。

专家库由在行政执法与政府法制一线岗位工作多年的部门业务骨干以及具备法律职业资格且从事法律事务2年以上的社会人士组成，旨在对全县出现的行政错案进行评审、评判和研讨，为下一步执法工作、监督工作、追责问责提供法律支持。目前，专家库已吸纳各类专家37名，召开研判会议1次。

行政错案预警机制通过错案数据的严密监管，将预警信息动态反馈给相关单位，督促其及时采取处置措施，以确保各执法部门、乡镇（街道）复议综合纠错率、诉讼综合败诉率和机关负责人出庭应诉率符合指标要求。对被预警部门，司法局还将组织执法监督人员会同专家库人员、社会监督人员进行专项监督，查找原因帮助整改。

在现行错案评审专家库的运行基础上，纳雍还将组建执法监督专家库，为进一步规范行政执法提供充足的专业智识储备。

三、行政执法协调监督试点的困难和不足及其解决途径

试点期间，纳雍也遇到了一些工作上的疑难与问题，重要的有如：

一是乡镇司法所在执法监督中，工作往往难以取得实效。现行体制下，司法所和驻在的乡镇政府（街道办事处）存在着工作交叉，需受后者调度指派，部分司法所还经常参加当地的治安综治任务，这便导致行政执法与执法监督二者间的关系无法有效划清，监督一词自然也就难免流于表面和形式。

二是社会监督员招募时，城乡群众参与度不强，报名人数较少、质量不高。目前，仅仅聘到了合格人员3名，社会监督力量严重不足。

对于这些现存的实际困难，纳雍已经纳入考量，着手妥善加以解决。

按照《贵州省行政执法监督办法》第13条，行政执法人员、执法监督人员两者必须完全分离，不得兼职。据此，纳雍将完善体制建设，进一步明确司法所的权限与职能，理顺其与乡镇政府（街道办事处）的职权分工，尤其是行政执法和执法监督之间的职责分配，从而为司法所的执法监督工作奠定坚实可靠的基础。

在社会监督方面，将设立种种激励机制，比如颁发奖金与荣誉证书、授予“积极市（乡）民”荣誉称号等，进一步鼓励更多的法律素养高、监督热心盛的民间人士参与进来。

参考文献：

1、 “县情概况”，纳雍县政府网：https://www.gznayong.gov.cn/gtny/，2022年11月26日最后访问。

“纳雍县第七次全国人口普查公报（第一号）”，纳雍县政府网

2、http://www.gznayong.gov.cn/xwdt/tzgg/202107/t20210705_68910082.html，2022年11月26日最后访问。

 3、 纳雍县司法局：《纳雍县行政执法监督试点工作推进情况》，2022年10月21日。

罗承艳（1975-），女，汉族，贵州贵阳人，本科，贵州省社会科学院，馆员，研究方向：行政法

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