行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定

行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定

裴晓明

黑龙江孟繁旭律师事务所  150080

摘要：随着服务型政府的不断深入发展，政府管理理念的转变，为了更进一步促进政府与公民之间的关系，政府在服务方式上更加倾向于柔和性方式。以行政协议为主的合同形式，逐渐代替了单方行政行为。行政协议作为替代性柔性行政方式，突破了行政主体对公共作业的专断，体现了开放共赢的现代合作观念，以合作行政的方式实现行政管理和公众参与的有机结合。

关键词：行政协议；主体资格认定；相对人身份

引言

目前，我国对于行政协议的理论研究仍具有诸多争议，行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定仍存在诸多不足之处。本文对行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定的相关问题进行了阐述，以期引起大家对行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定的重视，并为其完善与发展而努力奋斗。

一、行政协议的识别

随着服务型政府理念的不断深入，对行政机关的服务水平提出了更高的要求，这就需要行政机关改善公共服务的方式，充分做到在市场经济的高速发展中能够适应不断变化的市场情形，行政协议就是在这一背景下应运而生的。其作用能帮助政府在处理公共事务时采用一种柔性和弹性手段来实现政府行政管理的目标。政府职能转型，催生了行政协议。作为一种行政管理方式，行政协议突破了传统公法、私法不相容的局面，将行政性和协议性集于一身。行政协议，又可以被称为是行政合同。关于行政协议的认定标准学术界尚未达成共识，仍然处于不统一的状态。当前，“要素论”是大多数学者认定行政协议的一种方法。例如，有学者认为行政协议应当满足两个要素，一是行政合同的主体为行政机关，二是行政合同的目的是为了公共利益。

而有的学者将“行政法上的权利和义务作为核心”。法学界中存在诸多观点和看法，但不乏一些主流观点的盛行。江必新教授认为行政协议是“行政机关处于依法履行行政职责以及完成相应行政管理目标的目的，为了达到这个目的所有相对人协商一致并且自愿签订的协议”。2020年正式实施的行政协议司法解释对行政协议认定标准进行了界定，《行政协议解释》第1条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”根据这一规定明确可以看出行政协议所体现的主要是四个要素：主体、目的、内容和意思表示要素。当一个协议包含上述所有的关键要素，那么该协议即是一个行政合同或说是行政协议。

二、行政协议的主体资格认定问题

行政协议主体一方为行政机关，另一方为行政相对人，行政协议具有民事合同没有的行政属性，因此对行政协议的双方的主体资格要求是不同的。行政机关的主体资格适用于行政法，而行政协议相对人的主体资格的资格问题应当适用《民法典》。行政协议并不一定由行政主体签订。签订行政协议的行政主体即使没有主体资格，只要即签订协议的主体背后具有签订资格，该行政协议就会被认定为具有法律效力。在司法实践中由于还没有制定行政法总则，有关效力问题始终没有明文确定，行政行为效力待定不符合行政公定力原则。行政行为公定力原则认为，行政行为一经做出基本认定为合法有效，不存在效力待定的情况，合法性及有效性须由法院司法审查，若该行政行为未被申请行政复议或被提起行政诉讼，则期限届满后自为合法有效。效力待定的行为基本出现在民事行为当中，一般是由合同当事人主体资格不适格问题导致的。行政协议中行政相对人与民事合同当事人在资格方面并无区别，决定着合同效力。行政协议相对人作为协议的重要一方，其主体资格与行政主体资格的认定存在性质属性的不同。对于不同的主体应当遵从不同的认定标准，行政相对人是无民事行为人或者是没有被法定监护人追认的限制行为能力人签订的行政协议，应当适用《民法典》第144条和第145条的规定认定该协议无效。

例如，在褚某某与本地区人民政府确认行政协议无效案例中，行政法庭对于认定民事主体行为能力是依据民事判决书，而行政机关在签署行政协议中认定协议相对人一方是根据当事人的行为习惯以及外在特征来判定的，这实际上就造成了行政机关与司法机关由于地位和工作性质的不同对民事行为能力认定上会出现差异，对于法院认定无民事能力人的标准行政机关在签订协议中的认定强度是否应当保持一致，行政机关在签署行政协议中以怎样的标准来认定民事行为能力是不同的问题。

关于民事主体资格还存在有无权处分、无权代理以及共有人的问题。行政协议处于公私法交汇地带，“公法私法化”是行政法与民法并重的现实图景。公法和私法的相互作用机制是公法和私法的相互渗透，“公法私法化”和“私法公法化”是指在特定的情况下，公法和私法之间可以相互转换。民事合同的双方当事人均为同等民事主体，对当事人的行为能力要求是一样的。如杨某与乌兰浩特市房屋征收局行政协议无效一案、王希刚与唐山市路北区房屋征收办公室确认行政协议无效一案中私主体无权处分以及无权代理的情形，当存在征收主体为多个共有人时，只有一方主体在征收补偿协议书上签字能否代表其他共有人的真实意思表示，是否侵犯了其他共有人的合法权益，这关乎行政机关在实际的征收征用补偿协议签订中能否真正的认定全部共有人的问题。这其中存在不同的法律关系，考验司法机关在认定主体资格时能否从全局出发，从订立行政协议的目的出发来考量全部代表人的意思是否得到满足。

若行政协议相对人为法人或者其他组织时，未经授权的无权代理和超越权限签订的协议是否有效，依据《民法典》第503条和504的规定，在没有违反效力性强制规范外的情况下，不应当认定为无效，属于效力待定的行政协议。

三、行政协议诉讼管辖问题

行政协议在我国经历了质疑－肯定－发展的过程，行政协议的司法审查也经历了由民事诉讼程序向行政诉讼程序的转变，这是平权行政、柔性执法社会到来的必然选择，既有肯定行政协议从属于行政行为的考虑，也有为了更全面地审查行政协议中的行政性的考虑。

在行政协议诉讼的管辖方面，据2019年《行政协议解释》的第７条规定，肯定了协议管辖的效力，但增加了限制性条款即不得违反级别管辖、专属管辖。以吸收民事管辖原则的方法来充分肯定行政协议的契约性，如此减少了行政强制性的干扰因素，保障了私主体的合法权益，营造了一个更好更自由的公私合作环境。同时第8条规定了推定管辖原则，当私主体一方向民事审判庭提起了诉讼，民事审判庭认为该协议属于行政协议而驳回当事人的起诉或裁定不予立案，那么再诉至行政审判庭，行政审判庭就应该依法受理，而不能以该协议不是行政协议之由而推向民事审判庭，反之亦然，如此能有效防止民事审判庭与行政审判庭互相“踢足球”而使私主体一方诉讼无门、利益受损的情形发生。

结语

在法治政府的大背景下，政府逐渐从管理者转变为管理和服务兼具的角色。政府角色的转变，传统高权行政已经不能满足服务型政府的要求，各国政府愈发重视通过与相对人签订行政协议的柔性行政方式，来完成行政管理目标。行政协议的发展以及类型的多样化，注定了其审理的复杂性，相关法律工作者应强化对于行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定问题的认识，为早日建构行政程序法添砖加瓦。

参考文献：

[1]彭灵侠.行政协议相对人身份及行政诉讼主体资格认定[N].人民法院报,2020-09-17(006).

[2]袁建华.行政诉讼案件原告主体资格的认定[N].人民法院报,2020-02-20(006).

[3]张力.债权人的行政诉讼原告主体资格认定[N].人民法院报,2019-09-19(006).