消除行政性垄断体制与机制问题研究

消除行政性垄断体制与机制问题研究

付红豆

上海海事大学

摘  要

改革开放之前，我国一直都实行着高度集中的计划经济体制，完全是由行政权力掌控整个国家的经济走向，改革开放至今，我国虽已初步建立起社会主义市场经济体制，但由于长期政企不分，转轨过程中适应市场经济的机制还不健全，经济管理机关对相关经济行为的管理职责还不是很清晰，导致管理部门听任政企不分的垄断者自行其是；同时政府主导企业的陋习尚未发生根本改变，企业经营机制的转换和政府职能的转变还不到位，为行政权力的滥用造成可乘之机。因此，在借鉴其他国家反行政垄断的基础上，我国应该从将改革的重点放在对行政性垄断的消除而不是规制。

关键词行政性垄断  原因分析   反垄断法

一、背景与问题

《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）将行政性垄断界定为“滥用行政权力排除、限制竞争”，并在第五章专门列举了其所禁止的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为。反垄断执法机构相继处罚和审结了有关经济垄断的一系列重要案件，显示出处理反垄断案件的决心和能力，但是最难查处的是行政性垄断案件，近两年来，公开的行政性垄断案件并不多见。行政垄断造成多且大的负面影响，可是改革迟迟无法获得重大进展。在经济体制由传统计划经济向成熟市场经济的转变过程中，政府力量和市场力量长期并存，某些企业利用与政府部门的利益关系结成具有利益一致性的政企利益集团，借助政府公共权力排斥竞争，实现垄断定价以攫取高额垄断利润。

有学者认为，当今我国的行政垄断权是一种集行政权、行政立法权与部分司法权于一体的行政权力，行政垄断已成为我国现阶段基本经济体制的重要组成部分，也成为进一步经济改革的突出难点。也有学者认为，我国现实中的行政权力大面积渗透到很多领域，使这些领域具有浓厚的行政垄断色彩。还有学者认为，现实中的自然垄断和行政垄断往往交织在一起，但本质是行政垄断。在我国的社会主义市场经济中，行政性垄断的影响范围广，干预力度大，是当前我国垄断的主要表现形式之一。然而，行政性垄断是否“合理”，在我国是一个更为复杂的问题。随着改革进入深水区，经济治理的制度成本不断增加、经济增长的边际效应不断递减、内生驱动机制缺位的弊端不断显现：政府在经济转型和体制完善进程中总会有意无意地越过应为边界，以行政权力代替市场机制、人为设置市场壁垒，造成准入机会不均等、营商待遇不公平，其结果时常导致市场优胜劣汰的功能减损、市场经济有序运行的生态恶化。

二、行政性垄断的原因

从大量行政性垄断的表现来看，行政性垄断具有行政与经济的双重性质。行使行政权力是形式，谋取经济利益是本质。因此，行政性垄断是一种“公权”与“私利”相结合，影响资源配置效率的具有行政性质的市场力量。这既是行政性垄断产生的根源，也是其本质特征。滥用行政权力排除、限制竞争现象的原因非常复杂。从根本上看，政府及其有关部门在经济生活中仍然发挥着比较大的作用，有时甚至是直接推动、指挥的作用，客观上为行政机关滥用行政权力排除、限制竞争提供了可能性。从直接动因看，滥用行政权力排除、限制竞争主要是受经济利益驱动，为了谋求、保护本地区、本系统甚至本部门、本单位的利益。本文将从以下三个方面分析行政性垄断的原因。

（一）体制性原因

在中国转型时期，体制因素是行政垄断的直接原因。经济体制改革使依靠行政权力实施的垄断不再具有全局性，但旧的经济体制所推崇的单纯依靠行政权力管理经济生活的习惯和影响依然存在，只是伴随着市场经济机制的运行改变了作用的方式而已。发达国家作为市场经济国家，不存在体制转型问题，因而其行政垄断不同于体制转型国家。利益因素是中国转型时期行政垄断的直接原因，也是政府职能难以转变、政企难以分开的重要原因。企业实施垄断行为或争取政府的保护，其目的是垄断利润。政府及其官员也有自身的利益目标和价值取向。在存在制度缺陷和缺乏外在约束的情况下，政府及其官员极有可能牺牲社会公众利益或借社会公众利益之名而满足和追求自身的利益。

（二）机制性原因

进入市场经济以来，中国推行了经济体制改革和政治体制改革，其主要内容之一便是实行政企分离制度。但是，在市场经济制度的建立和完善的时期，中国的政企分离是不够彻底的。企业经营机制及经营观念尚未彻底改变，部分企业热衷于对政府的依赖，习惯于听从政府的指挥和安排，遇到问题不是按市场经济的要求自己处理，而是找政府，这无疑给政府滥用权力找到了适当的借口。

（三）法治性原因

尽管我国已经颁布了《反垄断法》，其中第五章专章规制行政垄断行为，但现行立法的规定不够全面，相关规定比较抽象、原则，可操作性差，对行政垄断行为欠缺严格的处罚措施，易导致对行政垄断的制裁形同虚设。相关立法的不完善和执法的不彻底是行政垄断产生的客观原因。

三、行政性垄断规制的理论与实效

多年来，我国对滥用行政权力排除、限制竞争行为的预防和制止逐渐由法制层面的事后制裁转向了行政体系中的事先预防，源于域外的竞争评估制度为我国构造公平竞争审查机制提供了相应的经验启示和实践蓝本。

2016年国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《竞争意见》），明确“按照加快建设统一开放、竞争有序市场体系的要求”，对“涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施”以及起草过程中的“行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规”展开公平竞争审查，从制度层面正式确立了“中国版”的竞争评估制度。但是，《竞争意见》能否有效满足我国经济转型和体制完善进程中实施公平竞争审查机制的制度需求，以及从整个法治体系来考察，《竞争意见》是否有必要、能否实现制度初衷而不致出现“制度失灵”，仍需要进一步反思和检讨，在此基础上再寻求实施公平竞争审查机制最优化的实践路径。

通过对行政垄断案件的处理情况可以发现。《反垄断法》将“上级机关”作为行政性垄断法律责任的追责主体，只有“上级机关”才可以“责令改正”和“行政处分”，在大多数行政性垄断案件中，“上级机关”实际上采取了不作为的消极做法。只有在非常偶发的情况下，“上级机关”才会积极查处“下级机关”的行政性垄断行为，并给予追责。“湖南经信部门行政性垄断案”中，湖南省工商局査办的行政性垄断的实施机关均是各市州经信部门，但没有向各市州的人民政府提出依法处理的建议，而是统一向湖南省经济和信息化委员会提出。还有个别行政性垄断案件将“上级机关”指向了多个机关。例如“房山燃气开发中心行政性垄断案”中，北京市发改委向房山区政府办、区国资委、区城管委、区燃气开发中心等相关部门通报了排除、限制竞争行为的事实，并提出立即全面纠正的建议。上述案例显示，《反垄断法》中的“上级机关”的法律定位是模糊的、不清晰的，实践中尚无一个统一的解释，也无一个约定俗成的做法。当自身都无法准确认知时，行政性垄断的追责势必走向虚化。

四、消除行政性垄断的必要性分析

虽然国内对该问题的研究已形成部分文献，但是都没有从制度形成根源与机制上阐明行政垄断的实质以及如何消除行政垄断。一般认为，行政垄断式从计划经济想市场经济转轨过程中旧体制所遗留下来的问题，解决行政垄断问题是一个长期的、复杂的系统工程，简单的民营化、完全的放松管制都不能解决问题，真正解决问题，需要从根本原因入手。

改革开放以来，随着国有经济的渐进改革和私营经济的快速发展，行政性垄断并没有消失反而日渐成熟。作为我国经济制度的重要组成部分，政性垄断将在很长一段时期内继续存在，与国有经济的主体地位相辅相成。这是今后我国反垄断法制建设与垄断性行业改革中的主要路径依赖。这种路径依赖产生的根本原因在于，行政性垄断同时与社会主义市场经济、当前法律制度存在着统一对立的矛盾。因此，消除行政性垄断要采用市场结构政策。

五、结语

我国社会主义市场经济建设至今已二十余年的历程，但是全国统一开放、竞争有序的市场体系的培育需要一个过程，市场制度与市场法规的建设、打破条块分割和垄断、促进和保护公平竞争等经济体制转轨更不是一朝一夕所能完成的。改革开放之后，中国逐步建立了中国特色的社会主义市场经济体制，虽然经济体制改革收效颇丰，但是纵观整个中国经济市场，行政垄断仍然大量存在。故此，从根本上消除行政垄断的问题对今天的经济体制改革而言比以往任何时候都显得重要。