当前耕地保护工作中存在问题及改进措施

当前耕地保护工作中存在问题及改进措施

王美玉

中牟县自然资源和规划局    

邮编     451450

摘　要：新时代发展背景下，农村土地管理工作的重要性愈发凸显，与乡村振兴和精准扶贫之间的联系更为紧密，因而得到了高度重视。加快建设农业强国对耕地保护利用提出更高要求。2023 年中央一号文件明确加强耕地保护和用途管控、加强高标准农田建设，围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念，需要构建更加高效的耕地保护支撑体系并形成适应我国国情的解决方案。本文重点论述了农村土地管理中存在问题及解决对策，以期为相关人员提供参考。

关键词：农村土地管理；问题；改进对策

引言

深化农村制度改革严格完善个耕地保护，必须坚持公有制性质土地不改变、耕地红线不突破、在农民经济利益基础上不受损上守正创新。今年来国家不断对行政管理自然资源依法履行统一自然资源管理、统一国土空间治理职责，组织实施最严格的耕地保护制度，责任重大，使命光荣。耕地保护是全面落实国土空间治理的重要内容。新时期进入生态文明的耕地保护工作，其显著有着鲜明的特点，标志着耕地保护明确摆在自然资源管理的有限位置，在各级国土空间规划中用硬措施严守耕地红线，带位置带边界层层落实永久基本农田，确保“数—图—实”相符合。其中，要以省为单位，确保耕地数量足、位置稳、布局优；以县为单元，在明确主体功能性质的前提下，差异化地落实耕地保护数量、布局、产能、生态等指标要求。同时，全面推行党政同责的田长制，逐级签订耕地保护责任状，并用先进技术手段调查监测评价耕地保护科学管理诸要素，对以耕地资源要素为核心的生命共同体进行科学分析研判，分区域对耕地资源及其保护利用变化趋势进行预测预警。最严格的耕地保护制度已开始全面升级换代。

一、对土地利用计划管理制度的总体意义

我国自然差异很大，由于人多地少、粮食供需紧平衡的等各种原因如过冷、过热、过干旱，过多 雨雪、岩石，过于崎岖、盐碱、污 染或者少养分而不能耕作。当前，在经济增长考核与财政收入压力下，地方政府土地的配置和短期倾向仍然明显。中央通过减少工业化城镇化对土地的过度占用，确保国家粮食安全和长期发展的资源基础。土地利用计划就像土地要素配置的“中央阀门”，是特定阶段和制度环境下的现实选择。虽然名为“计划”，但土地利用计划管理与市场化改革并非完全背道而驰，而是在宏观上着重发挥“全国一盘棋”制度优势，在微观上以地方政府和市场为主导的一种土地要素用计划管理产生的影响包括：一是划定了耕地保护红线，抑制了建设用地无序扩张，保证了国家粮食安全，为更长时期工业化城镇化健康发展提供了资源基础；从制度设计来看，耕地占补平衡作为一项救济性措施，将建设占用耕地与补充耕地勾连起来，提高了建设占用成本、激励了补充耕地，多年来成效显著。但随着我国资源价值的整体提升，补偿性措施效果弱化，必须采取约束性更强的手段控制建设占用，降低占地需求、少占地甚至不占地，尽一切可能不占好地。

二、土地利用计划管理存在的问题

（一）对于自由的市场经济的发展存在不平衡

近些年我国对各个行业要求高质量的发展。同时不在绑定土地要素“以地谋发展”模式逐渐失效，但并不意味着国家土地调控战略的重要性减弱。改革开放以来，东部沿海地区率先发展，改变了我国整体落后局面，带动和实现了经济赶超，这与土地利用计划管理优先倾斜东部地区和中心城市不无关系。对于自由市场经济无法解决发展不平衡问题，对“全国一盘棋”制度优势的需求就更加显著，土地利用计划管理应调整为有计划的土地管理而非单一的土地利用指标预算管理，其定位也应调整为如何让优势地区更好地带动落后地区整体发展，更加公平地促进城乡与区域之间的土地要素交换，更好地推进“双循环”新发展格局构建和全面高质量发展。

（二）科学用地制度不完善

事实上，对计划科学性与市场有效性、中央指令刚性与地方需求弹性、管理路径依赖与制度创新激励之间矛盾的认识与解决，持续推动着土地利用数次修订表明，计划管理本身和制度设计上面临信息不完全、软预算约束、棘轮效应等内生难题 坚持最严格的耕地保护制度和构建最有效的土地配置体系看上去似乎难以调和，却是不得不攻克的一个现实难题。进入现代化新征程，我国发展面临的土地矛盾并未得到根本性缓解，地方决策仍须外部监管约束，充分发挥“全国一盘棋”的社会主义制度优势，需要在国家层面保留一些执行力和干预效果较强的政策工具。吸收国家和地方管理经验，结合新时代构建高质量新发展格局的要求，针对制度内在局限性加以改革完善，是土地利用计划管理的发展趋向。

（三）管理中存在的问题

在现行的土地管理制度与政策下，还有些农村地区在土地管理方面存在违法违规问题，如乱征、乱建、乱占、乱转、乱卖，导致土地管理工作质量受到较大的影响。除此之外，一些农村地经常发生违法占地建房的情况，导致耕地资源大面积减少，无论是土地市场还是土地管理均受到影响。另外，一些乡镇为了推动乡镇企业的发展，任意征用农村土地资源，同样导致耕地面积减少，甚至威胁到了农业生产与国家粮食安全。

（四）土地管理问题的发生的原因

政府治理要适应央地关系调整与自然资源统一管理体制变革，既要用发展性政策激发地方政府的能动性和创造性，也要以约束性政策工具保证中央和地方目标的统一性。总的来说，还有些地方在土地管理上制度尽健全土地利用规划科学性亟需提升、土地管理缺乏监督与约束。从土地管理制度不尽健全这一层面来说，当前的土地产权制度、规划制度、土地调查制度均存在或多或少的问题，这导致一些企业和个人利用制度缺陷来非法占用土地资源，浪费了较多的土地资源。除此之外，集体土地与国有土地权能不对等、土地产权界限不明、补偿安置不到位、土地流转制度不健全等影响着土地管理工作的有效开展。

三、科技创新和制度创新共同驱动耕地全程管控

（一）进一步深化土地制度改革

土地制度改革是应对当前农村土地管理问题的强有力抓手，通过不断去深化土地制度改革，可以很好地遏制当前所出现的土地管理问题。总的来说，在在深化土地制度改革工作时，要重点做好巩固完善承包地的“三权分置”制度：所讲的“三权分置”是承包地的所有权、经营权和承权，在分置的状态下，集体土地所有权与用户承包权不发生变化，经营权需要从承包经营权中分离出来。可以说，通过落实“三权分置”制度，可以很好地满足农村地区当前的发展需求，是土地制度改革的一大创新。在“三权分置”制度落实下，广大农民可以在不失地的前提下去经营土地，这可以很好地解决耕地分散低效经营或撂荒问题，能够为农村经济的发展注入新活力。因此，还要继续加强对地方探索的鼓励、激励，走出一条符合自然地理格局和农业生产规律的差别化耕地保护新路子。

（二）完善土地征收制度

针对农村土地管理的特殊性，在完善土地征收制度时，要做好要科学去界定公共利益用地范围，结合区域特点去逐步缩减土地征收规模。另外，在土地征收审批的过程中，考虑将“征地协商和补偿安置”作为前置性的条件，进一步去完善征地程序，全力保障土地征收的合理性与规范性。同时进一步去完善补偿安置保障机制，打造更为合理和多元的补偿安置保障机制。在健全保障制度的过程中，要与被征地农民养老、医疗等社会保障制度联系起来，以此发挥好土地征收制度的优势。

（三）夯实农村土地管理基础

十九大报告明确指出，“在第二轮土地承包到期后再继续延长30年”，这为广大农民吃了一颗“定心 ”。必须进一步加快确权登记发证，即土地承包经营权、宅基地使用资格权、宅基地上自建房屋所有权，当顺利完成权登记发证工作后，广大农民的土地权益可以切实得到保障，可以依法享有土地和房屋财产权利。地方政府可以有效优化配置农村土地资源要高质量做好用地总体的规划。具体来说，在土地利用总体规划过程中，要对基本农田保护、生态环境保护、现代农业发展、乡村建设布局等要素做好统筹规划，有效地去协调和统筹农村土地利用，确保所编制的土地利用总体规划可以满足农村土地管理需求，实现预期的土地管理目标。

（四）保障好建设用地需求

为保障好建设用地需求，在支持土地综合整治工作中，要严格秉承综合整治的原则，对耕地数量进行规划和调整，最大限度去提升耕地质量，为农村地区的长远发展奠定坚实基础。具体来说，要做好土地开发与地块整合工作，以此有效补充耕地数量，在提升耕地质量中，可以通过土地平整、高标准基本农田建设等工作来实现。除此之外，要立足于乡村振兴战略的要求，大力建设好新农村，比如要建设相对集中的农户居住区，这样不仅可以节约农村土地资源，而且可以有效改善农民的居住环境。在切实保障农村建设用地需求这一工作中，随着乡村振兴战略的深入，农村地区所需要的建设用地越来越多，这要求当地相关单位要切实做好农村建设用地的规划与管理。具体来说，要科学去编制乡村土地利用总体规划，在实际工作中要因地制宜和实事求是，适当性去调整农村建设用地规模和指标。

（五）集中关注公益性战略性用地计划保障管理

以党政同责为抓手压实各级地方耕地保护责任。任何形态、任何方式的监督，其根本目的是为了保障党和国家各项方针政策、决策部署及法律法规能够有力、有序、有效实施。中央明确要求“严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核”，不仅仅从耕地数量上，加强区域内经济联系，提升区域人口和要素承载能力，增强中心城市对城市群带动作用。保障有利于补上国家产业链、供应链关键短板的高端科技创新和战略性新兴产业用地，增强创新驱动发展能力，保障同吸纳农业转移人口相挂钩的保障性住房用地，推动农业转移人口市民化。另外，建立保护耕地转项保护基金，用于在保护耕地过程中调研、实验及器材和管理方面的支出，为耕地提供研究的充足的资金支持。在农户方面，需要提高农机、绿色农用化肥，优化农业补贴的结构对优质的良种等农户需要支付更高的费用获取科技的创新产品的补贴力度，提高农户采纳科技成果的积极性，进而实现对耕地的保护。

结语

随着乡村振兴战略的深入，农村地区所需要的建设用地越来越多，这要求当地相关单位要切实做好农村建设用地的规划与管理。一方面要科学去编制乡村土地利用总体规划，在实际工作中要因地制宜和实事求是，适当性去调整农村建设用地规模和指标。另一方面以为基础，完善耕地用途管控、质量保护、生态保护等制度体系。严肃耕地保护督察执法，将耕地保护责任逐级压实压紧，用最先进的手段，用“长牙齿”的硬科技落实。另外，注重耕地科技创新高端人才培养，贯彻落实国家新农科发展战略，依托农业院校土地整治工程等相关学科基础，办好土地科学与技术专业，构建与之相适应的学科管理体制。夯实农村土地管理基础、保障好建设用地需求，进一步促进乡村振兴。

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