浅谈建筑施工企业投资高速公路项目的主要合作模式及案例分析

浅谈建筑施工企业投资高速公路项目的主要合作模式及案例分析

张黎明

中交第二航务工程局有限公司 湖北武汉

摘要：多年以来，我国的高速公路建设以政府投资、收费还贷为主，随着政府债务的增加以及PPP模式的兴起，2014年以来高速公路的PPP模式也进入了一个井喷式发展的阶段，但是伴随着早期PPP模式的高速公路进入运营期，各类问题逐渐凸显，特别是包装成PPP模式的类BT项目使得地方政府财政不堪重负，许多PPP项目被清理出库甚至清算退场、重新招标，部分项目甚至被叫停。近几年，各省份也在积极探索高速公路建设的新模式，例如河南、陕西等省份推广的BOT模式，湖北、山东等省份采取的设立基金模式。

关键字：高速公路，投资，PPP模式，BOT模式，基金，股权回购，社会资本方，建筑施工企业

前言：截至2021年底，全国高速公路总里程达到16.12万公里[1]，近年来，收费高速公路结构发生显著变化，政府还贷高速公路占比逐年降低[2]，反映出社会投资人对高速公路项目的投资建设占比逐步提高。本文站在建筑施工企业的角度，分别以代表性的PPP模式、BOT模式和认购基金模式，对参与投资类高速公路项目的合作模式及案例进行分析，探讨适合建筑施工企业投资建设高速公路项目的模式。

1、建筑施工企业对于投资高速公路项目的关注点

高速公路项目的社会资本方可以是传统意义上的财务投资人，例如基金、保理等；也可以是地方平台公司，例如各省交投、市交投等；还可以是大型建筑施工企业，例如中交、中建、中铁工、中铁建等建筑央企或地方有实力的建筑施工企业。不同于前两类社会资本方，建筑施工企业在投资类高速公路项目中，不仅承担着投资人的角色，也通常是项目的施工总承包方，他们既要关注作为投资人的财务指标，重视项目的经济效益，也要确保工程建设的进度、质量、安全，重视项目的社会效益。

虽然投资类高速公路项目的运作模式种类繁多，仅PPP模式下就有BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，无论何种模式，都离不开运营，核心逻辑都是依靠运营收入实现建设成本的覆盖以及合理的投资回报。但是实际上，大多数的高速公路运营都存在亏损，参考交通运输部的统计数据，我国自2011年至2020年的十年间，各年的高速公路通行费收入均小于支出，且差距呈现逐步扩大的趋势。以2020年为例，当年收费收入4868亿元、支出12346亿元，缺口高达7848亿元之巨[3]。造成高速公路项目运营出现巨大亏损的原因主要是建设成本居高不下，在部分山区，投资建设每公里高速公路的综合成本甚至高达3-4亿元，且高速公路建设资金大量依靠贷款，巨大的建设投资以及贷款利息，造成了收入与支出的不对等。同时，大量的高速公路已运营多年，大中修的费用使得运营更是雪上加霜。

对于少数收费收入能够覆盖建设成本并取得合理投资收益的优质项目，自然是不缺社会资本方的，但是更多的高速公路项目对社会资本方吸引力有限，社会资本方特别是建筑施工企业如何寻找投资的平衡点就成了首要问题。各大建筑央企既要承担央企应有的社会责任，为经济社会发展、基础设施建设贡献力量，也要确保国有资产保值增值。本文即针对这一核心问题展开论述，同时辅以典型案例进行分析，探讨适合建筑施工企业投资高速公路项目的合作模式。

2、建筑施工企业参与高速公路PPP项目的合作模式及案例分析

2.1高速公路项目PPP模式的优势

2014年以来PPP项目进入井喷式发展阶段，高速公路项目作为有稳定现金流的经营性项目，也迎来了PPP模式的大爆发。PPP模式实施高速公路项目有着天然的优势，首先项目有稳定的经营性收入，回报机制可以为使用者付费（收费收入可以覆盖建设成本及合理利润，无政府补贴），也可以为可行性缺口补助（收费收入不足以覆盖建设成本及合理利润，需要政府补贴）；其次，PPP模式有利于项目融资，高速公路PPP项目常见的融资方式为银行贷款，社会资本方单独或与政府方出资代表共同组建的项目公司，通过一定比例的资本金注入，以项目预期收益为质押，向银行申请贷款融资，融资可行性强，还款来源可靠；第三，通过社会投资人的投资，减少了财政的压力，高速公路项目较长的运营期，平滑了财政支出（有政府补贴的项目）；第四，采用PPP模式实施高速公路项目，在采购阶段可以简化环节，实现两标并一标[4]，无论对政府方还是对社会资本方均省却了大量精力和成本。

2.2高速公路项目PPP模式案例

2.2.1案例介绍

以银川至百色公路宁东至甜水堡段工程政府和社会资本合作（PPP）项目为例，该项目于2016年6月进行社会资本招标，招标人为宁夏回族自治区交通运输厅，中标社会资本方为宁夏交通投资有限公司、中交第二航务工程局有限公司、宁夏路桥工程股份有限公司联合体。目前项目已进入运营期，运营状况良好，实现了政府方和社会资本方的共赢。

银川至百色高速公路（G69）属于国家高速公路网规划的一条南北纵向线，起点位于宁夏回族自治区银川市，终点位于广西百色。本项目是银百高速的宁夏段，估算总投资约为66.27亿元，建设期国家补助资金19.2亿元。项目建设期3年，运营期30年。

2.2.2合作模式

本项目为准经营性的高速公路PPP项目，采用“BOT+政府补贴”模式实施。项目资本金为估算总投资的21.3%，中标人宁夏交通投资有限公司、中交第二航务工程局有限公司、宁夏路桥工程股份有限公司联合体按照40%、30%、30%的股比组建项目公司。政府方与项目公司签订PPP投资协议，并将本项目的特许经营权依法授予项目公司。由项目公司负责项目的投资融、建设、运营，运营期结束后项目无偿移交给政府方。

本项目政府不直接承诺社会资本方投资回报率，由社会资本方对交通量最低需求比例进行竞争报价。社会资本方重新组织OD调查，预测未来车流量及通行费收入，进行经济效益分析，以此为依据竞价。

中交第二航务工程局有限公司在项目公司中持股30%，对应的资本金出资为4.23亿元，承担26.36亿元的施工份额，实现了以投资拉动主业的目的。

2.2.3案例分析

本项目的中标人为一家省级平台公司和两家建筑施工企业组成的联合体。省级平台宁夏交通投资有限公司作为联合体牵头人，主要承担投融资和运营的职责，不承担施工份额，两家建筑施工企业各承担50%的施工份额。

建筑施工企业参与本项目的合作模式可以概括为“BOT+施工总承包+政府补贴+保底交通量”模式。宁夏回族自治区交通运输厅对本项目社会资本方、施工总承包单位一次性招标；社会资本方中标后组建项目公司，项目公司对本项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责。

该模式对社会资本方有较强的吸引力，通过竞价，建筑施工企业既确保了合理利润，也获取了施工份额，同时参与项目投资、建设、运营的全过程，有利于项目实施。

3、建筑施工企业参与高速公路BOT模式的合作条件及案例分析

3.1高速公路项目BOT模式特点

BOT模式即建设-运营-移交，高速公路的BOT模式可以理解为完全依赖市场行为。交通量大、收费收入可观的高速公路项目极具吸引力，但是大多数高速公路不具备盈利能力，对社会资本方特别是建筑施工企业吸引力有限，这时候就需要在BOT模式下探索合适的合作条件，常见的情况即地方平台公司与建筑施工企业联合，双方约定一定的合作条件，如建筑施工企业在运营期一定期限内将股权转让给地方平台公司，或建筑施工企业不实际参与运营即不承担运营亏损、不享有运营收益，或建筑施工企业承担有限的运营风险等。

3.2高速公路BOT模式案例

3.2.1案例介绍

2020年河南省提出高速公路“13445工程”，即到2025年年底,河南全省的高速公路通车里程达到一万公里以上,新增通车里程达到三千公里以上,完成投资四千亿以上,力争通车里程排全国第四位以及路网密度居全国第五位。此后，河南省陆续推出了河南省高速公路“13445工程”第一批切块项目、第二批切块项目，集中实施了一大批高速公路项目。这些项目均采用BOT模式，由省级平台河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司（现已并入河南交通投资集团）与各建筑施工企业组成联合体，共同投资建设各项目。以“13445工程”第一批切块项目为例，共推出6个项目包、16个项目、34个标段，投资规模超千亿。第一批切块项目的中标人均为央企或省属国企。

3.2.2合作模式

河南省高速公路“13445工程”第一批切块项目由河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司牵头，与各建筑施工企业达成合作条件，组成联合体参与项目投资人的投标。

对于建筑施工企业，更多的是关注与河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司的合作条件。通过磋商，达成以下主要合作条件：

（1）第一批切块项目资本金比例均为总投资的20%，河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司在项目公司中持股51%，其他建筑施工企业合计持股49%；

（2）各建筑施工企业仅负责对应标段的资本金出资，获取对应标段的施工份额；

（3）项目交工验收完成之满两年起，河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司按各建筑施工企业资本金出资时的面值分三次（比例为2︰4︰4，支付间隔时间为1年）回购其全部股权；

（4）各建筑施工企业不实质参与项目公司对项目的运营管理，不承担项目运营风险。

在招标环节，建筑施工企业须参与两个阶段的投标，第一阶段为参与河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司针对具体项目进行的投资人投标合作单位招标的投标，第二阶段为第一阶段中标后，成为河南交通投资集团、河南省交通运输发展集团有限公司的合作伙伴，与其组建联合体，参与各地交通局组织的项目投资人招标的投标。

3.2.3案例分析

河南省高速公路“13445工程”第一批切块项目的合作模式可以概括为BOT模式下的“投融资+施工+股权回购”。该模式需要有实力的地方平台公司牵头并承担投融资、建设运营等全部职责和风险。河南交通投资集团成立于2009年7月29日，以河南省交通运输厅管理的河南高速公路发展有限公司为基础，整合河南省交通运输厅管辖的国有经营性资产组建而成，是河南省重要的交通基础设施投融资建设主体。河南省交通运输发展集团有限公司成立于2012年2月13日，曾用名河南省收费还贷高速公路管理有限公司，专注于省内高速公路的运营。这两家平台公司牵头实施省内BOT高速公路项目，即是基于地方国企的责任，也是自身扩大资产、持续发展的需要。

各建筑施工企业与地方平台公司合作共同参与BOT模式高速公路的投资可以实现互利共赢。对地方平台公司而言，建筑施工企业的投资可以直接减少平台出资，缓解平台公司的资金压力，帮助地方平台公司撬动更多的项目；对建筑施工企业而言，通过资本金出资获取了施工份额，且资本金后期可以回收，项目整体能够获得合理利润。

4、建筑施工企业参与高速公路项目认购基金模式的合作条件及案例分析

4.1高速公路项目认购基金模式简介

在湖北、广西、山东、福建等省份，均发行了高速公路建设基金。以湖北省为例，省级平台湖北交通投资集团有限公司针对具体项目设立专项基金，各建筑施工企业通过认购基金获取施工份额，双方就基金的认购、退出等具体条件协商一致，基金的退出方式为协议转让[5]。

4.2高速公路项目认购基金模式案例

4.2.1案例介绍

以十堰经镇坪至巫溪高速公路溢水至镇坪段为例，路线全长85.07公里，全线采用设计速度80km/h、路基宽度为25.5m的双向四车道高速公路标准建设，桥隧比88.9%，估算总投资约235亿元，其中湖北段216亿元，陕西段约19亿元，建设总工期1440日历天，运营期为竞价指标。

项目招标人为十堰市人民政府，中标人为湖北交通投资集团有限公司（牵头人）和中交第二航务工程局有限公司、中交第二公路工程局有限公司等9家建筑施工企业组成的联合体，中标价为收费期360个月。

4.2.2合作模式

本项目由湖北交通投资集团有限公司设立了专项建设基金，各建筑施工企业通过认购基金获取施工份额。因此，各建筑施工企业重点关注的是与湖北交通投资集团有限公司关于认购基金的条件。经过遴选，达成以下主要合作条件：

（1）项目资本金为总投资的20%，项目资本金由注册资本和额外投资构成，其中注册资本1亿元，其余额外投资均通过认购本项目专项建设基金提供。

（2）湖北交通投资集团有限公司作为项目公司的控股方，持股比例不低于51%，其他联合体成员均参小股。建筑施工企业以注册资本金出资+认购基金的方式参股项目公司，获取对应标段的施工份额。

（3）联合体中各建筑施工企业与湖北交通投资集团有限公司签订《合作协议》，与基金公司签订《基金合伙协议》，约定注册资本的出资及回购、专项建设基金的认购及退出条件。

在招标环节，建筑施工企业同样须参与两个阶段的投标，第一阶段为参与湖北交通投资集团有限公司开展的项目投资人合作单位遴选，第二阶段为中选后，成为湖北交通投资集团有限公司的合作单位，与其组建联合体，参与地方政府组织的项目投资人招标的投标。

4.2.3案例分析

建筑施工企业与湖北交通投资集团有限公司的合作模式可以概括为“注册资本参股+基金认购+施工总承包+股权回购+基金退出”，建筑施工企业不承担项目公司融资及运营责任。该模式对平台公司要求较高，湖北交通投资集团有限公司成立于2010年，2015年升级为集团公司，注册资本209亿元，总资产超6222亿元，各项财务指标良好，为省属资产规模最大的企业，综合效益位居全国省级交通企业第一方阵。

各建筑施工企业与湖北交通投资集团有限公司的合作与上述BOT模式高速公路项目与地方平台合作类似，满足了双方互利共赢、双方共同的诉求。

5、结论

从上述三种高速公路合作模式的案例中可以看出，建筑施工企业参与投资高速公路项目，仍重点考虑与地方平台公司合作，如案例中提到的宁夏交投、河南交投、湖北交投等，无一不承担起支持地方基础设施建设的使命。同时，地方平台公司与建筑施工企业的合作，在合作条件上也是基于各自主业进行划分，一方以资产的投资运营为主业，一方以工程的建设施工为主业，各司其职，共同为我国的经济社会发展做出各自的贡献。

参考文献

[1]2021年全国收费公路统计公报[R].交通运输部，2022.

[2]2022年中国高速公路行业发展现状分析[R].交通运输部前瞻产业研究院，2022.

[3]2020年全国收费公路统计公报[R].交通运输部，2021.

[4]中华人民共和国招标投标法实施条例 [S].2011.

[5]中国证券投资基金协会.股权投资基金[M].中国金融出版社.2017.