基于生态空间保护的多规合一实用性村庄规划探索

基于生态空间保护的多规合一实用性村庄规划探索

张立光

云南省城乡规划设计研究院 云南 昆明 650100

【摘要】村庄规划作为国土空间规划五级三类体系中的详细规划，在新时期也面临新的编制要求和编制思路。论文以云南省勐海县贺开村茶村庄规划为例，深入分析传统村庄规划存在的问题及古茶园保护的要求，提出构建村域生态安全格局、统筹村域三生空间布局、保护茶园水系森林空间和梳理违规违章违法建设等核心规划思路，探索生态空间保护下多规合一实用性村庄规划的编制方法与编制思路，对新时期村庄生态环境的保护规划提供建议与参考。

【关键词】生态空间保护；多规合一；村庄规划；云南

为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，加快编制“多规合一”的实用性村庄规划，根据《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、《自然资源部办公厅 关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等有关要求以及省委、省政府的工作部署，贯彻落实云南省打造世界一流“绿色食品牌”工作领导小组第12次会议和全省古茶山、古茶树资源保护专题部署会议精神，着力解决古茶山周边村庄规划缺失、无序建房等问题，云南省启动了基于古茶山、古茶园保护的茶村庄规划编制工作。论文以云南省勐海县贺开村茶村庄规划为例，在深入分析村庄规划现存问题的基础上，探索基于古茶山古茶园保护的多规合一实用性村庄规划新思路。

1研究背景

2019年云南省自然资源厅下发《云南省自然资源厅关于加强村庄规划工作的通知》，指导全省开展村庄规划摸底、县域村庄布局、村庄分类等工作，并以古茶山周边村庄规划编制为试点，下发《云南省自然资源厅关于第一批古茶山周边村庄规划试点工作的通知》，以点带面开展实用性村庄规划编制工作，贺开村被列为第一批古茶山周边村庄规划试点，并于2019年12月底作为全省第一个完成了村级、县级、州级和省级审查的试点，被省自然资源厅列为试点的标杆。贺开村，地处老班章东北部，勐海县东南部，古茶园集中连片，是目前世界上已发现的连片面积最大、密度最高、保护最完好的古茶园。古茶树生长在村民的房前屋后和与山寨相连的树木茂盛的自然生态环境中，构成了一幅“茶在林中，寨在茶园”的人与自然和谐的古茶园景观。贺开村产业主要由第一产业构成，村民主要收入来源于种植业、林业和畜牧业，从近几年的收入来源分析，茶叶种植逐渐成为贺开村主要的经济收入的来源。

2传统村庄规划存在的问题

2.1产业用地得不到落实

现有的村庄规划，更聚焦于村寨内部的人居环境提升、公共服务与基础设施配套、风貌整治和文化保护利用等内容，产业发展的内容基本都停留在资源的提炼，模式的策划和引导上，缺乏对产业功能所需的土地进行详细论证，导致产业发展纸上谈兵，难以落地。同时由于侧重对自然村居民点进行规划，导致村域内各自然村之间缺乏联动互补，难以实现“一村一品”的产业发展要求。

2.2宅基地无序发展管控难度大

现有的村庄规划，缺乏对村庄建设用地的平衡和刚性控制，导致村庄宅基地无序发展，压迫生态和农业空间，农村建房缺乏底线管控和科学引导布局，土地存量大，闲置地、空心村现象普遍，宅基地利用不充分、不规范。贺开村——人均建设用地面积约250㎡，人均宅基地面积约215㎡，人均面积过大，且存在村庄建设用地占用耕地、林地、园地的情况。茶叶初制所用地分散，对于贺开的茶叶产量，其面积远远不足。

2.3“两违”建设情况普遍

现有的村庄规划，缺乏村域发展整体把控和建设用地平衡，同时产业发展规划落地难，导致产业经营性建设无序。产业发展的需求和国土空间用地布局存在较大的冲突，“两违”经营性建设用地现象普遍，老百姓对美好生活的追求与村庄空间布局存在矛盾。贺开村村庄外围散布着部分经营性用地，且有些临路布置，有些分布在茶园内部；另外，茶园内部也存在部分宅基地分散布置。茶园内部分散的村庄经营性用地，以及临路建设的经营性用地，大部分为违章建设用地，对茶园的环境影响很大，同时也不利于整体景观风貌的塑造。茶园内部分布的宅基地，存在基础设施和公共服务设施完善的问题，且没有污水、环卫设施，对茶园环境污染较为严重。

2.4村域环境差异化显著，土地管理不力

现有的村庄规划，仅完善村寨内部的公共服务和基础设施，缺乏对村域范围内公共设施的整体规划，导致村内人居环境优美，村外公共设施破旧，反差较大，严重影响村域整体的环境与风貌。同时，交通便利的坝区村庄建设较好，山区边远区域的村庄建设较差，差异化明显，没有形成村域内各自然村的联动互补。现有的村庄规划，缺乏多规合一的规划思路，与土地利用总体规划等其他相关规划缺乏衔接，“多规冲突”，规划内容存在占用耕地、基本农田和生态红线的情况，不利于生态保护和耕地保护的发展原则。

3构建古茶园保护与村庄共同发展的多规合一实用性村庄规划体系

3.1建立“问题导向+需求导向”的规划编制方法

本规划强调以村庄现状问题为导向，切实分析村民实际需求，以期通过村庄规划编制来解决村民实际问题。同时在调研过程中采取座谈、走访、发放问卷等方式收集村民意见，鼓励村民全过程参与村庄规划的编制，收集整理各部门提供的数据和对规划编制的要求，并将其纳入规划编制中。听村民代表的诉求，了解具体建设意愿成为村庄规划编制的重要理论依据，规划既体现了“以人为本”的发展理念，又体现了规划的科学性和严谨性。

3.2以“多规合一”为主导思想，统筹划定“三线”

规划充分落实中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于在国土规划中统筹划定落实三条控制线的指导引意见》，以“多规合一”为主导思想，明确村域范围内建设用地边界、永久基本农田红线和生态保护红线三条控制线做到不交叉不重叠。规划在明晰现状发展基础、听取居民诉求及明确村庄类型的前提下，以“三线”划定为主要依据，将村庄“三调”数据与基本农田红线和生态红线进行套和，进一步框定村庄发展边界，将村庄需落实的土地在不影响土地约束指标的前提下进行空间布局，重点考虑产业发展、公共服务设施和基础设施用地，同时严格按照“一户一宅”的要求，合理规划村庄宅基地布局。

3.3以保护“绿水青山”为核心，优先考虑生态空间和农业空间

规划提出以保护“绿水青山”为核心，摸清贺开村的古茶园、基本农田、林地及水资源量，提出“构建村域生态安全格局、统筹村域三生空间布局、保护茶园水系森林空间、梳理违规违章违法建设”，通过对山体、水系、森林、农田、草地的保护和控制，对灾害点进行治理，形成良好的村域生态安全格局，优先考虑生态空间和农业空间的布局。

3.4从村域空间规划层面落实乡村振兴战略，强调产业规划可落地

以“需求导向”从经济、生态、文化、政治和社会协同等方面提出规划的目标和规划策略，从村域空间规划层面落实乡村振兴战略。首先，应将村民生活保障作为首要目标，助力乡村脱贫攻坚；其次，加强人居环境改善，建设和谐美丽家园；第三，培育文明乡风，传承乡愁文化；第四，提升基层治理能力，尊重村民发展诉求；最后，达成乡村振兴，村民生活富裕，实现城乡融合共同繁荣。结合乡村振兴战略，梳理贺开村自然山水资源，总结贺开村产业发展现状和优势，以此寻找村庄产业发展定位，提出以茶叶种植和茶文化体验旅游为产业发展重点，将贺开村规划为最美茶文化特色村，同时从村域范围将产业发展落实到用地上，强调产业发展的可实施性。

3.5设施共建共享，强调“一张蓝图”的可实施性

统筹村域范围内宅基地、经营性建设用地、公共服务设施用地、基础设施用地、村内交通用地的指标，实现村域设施共建共享，同时在村域国土空间规划上落实用地面积和位置，尤其考虑了村域内未来要建设的一些项目的用地，如贺开古茶庄园、曼迈古茶园等项目，强调项目的可落地性和“一张蓝图”的可实施性。按照村域国土空间规划明确划定的自然村建设范围，规划编制自然村建设规划，并从用地布局上规划建设导控图，明确各类建设用地和生态空间以及留白空间，为村庄建设发展留有余地。同时，在村域空间规划的引到下，规划村庄的建筑、基础设施、公共服务设施及产业发展项目等，并提出各村的保护与建设导控规则和引导条文，方便规划管理与实施。

3.6制作有针对性的成果，强调可操作性

针对古树茶资源的保护，规划编制了《古树茶资源保护管理手册》，明确古树茶资源保护的范围、古树茶资源保护分区和古树茶资源的保护措施，有利于古树茶资源的保护与利用。针对政府的行政管理，规划编制了《勐海县勐混镇贺开村村庄规划文本》，借助本次村域空间规划探索统一的乡村开发许可及用地审批，盘活村庄存量资产，保障贺开村新产业和新业态的用地需求，激发村庄活力，实现一张蓝图一本规划管到底。针对村民自主实施需求，规划从村民思维角度，编制了《勐海县勐混镇贺开村村庄规划村民读本》，让村民能看得懂规划，实施规划。

4规划实施

2019年6月贺开村被列入云南省第一批古茶山周边村庄规划试点名单，村庄的规划受到省自然资源厅、西双版纳州政府及勐海县人民政府的高度重视。2019年11月项目通过版纳州规委的审查后，规划已经开始实施，目前已经按照规划实施并有一定成效。该规划被自然资源厅列为云南省古茶山周边村庄规划的示范，并以此为依托出台了《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南（试行）》。地方政府以此为依据开展了贺开村委会各村庄的提升改造规划，并依据用地规划进行招商引资，引入了六大古茶庄园等一批优秀项目，为当地脱贫攻坚、产村融合、及村容村貌提升起到了积极作用。目前已经按照规划实施并有一定成效的项目有：“两违”建设用地整治、古茶山保护区划、古茶树资源保护、部分村小组宅基地分户、综合旅游服务中心等。