城市轨道交通PPP项目建设期绩效考核合理化建议

城市轨道交通PPP项目建设期绩效考核合理化建议

黄旭

（重庆市市政设计研究院有限公司，重庆市，400000）

摘要：

“十四五”期间，在“十三五”期间我国以PPP模式实施的大量城市轨道交通PPP项目将建设完成进入运营期，与绩效考核挂钩的可行性缺口补助同时进入绩效考核付费阶段，如何合理的进行城市轨道交通PPP项目的建设期绩效考核，不仅是对城市轨道交通PPP项目的投资、建设等经验总结，同时是城市轨道交通PPP项目《投资协议》和《特许经营协议》等合同履约存在问题的反馈，更是政府方和投资方改进项目实施以来存在的不足和提高建设管理运营效益的契机，为了避免建设期绩效考核流于形式，带来审计、履约及绩效扣费的发生，产生较大的负面效应，对城市轨道交通PPP项目的建设期绩效考核提出几点思考和建议。

关键词：城市轨道交通 绩效考核 考核指标

1.轨道项目绩效考核的重要性

在“十三五”，我国规划建设城市轨道交通的城市中，以PPP模式实施了大量的城市轨道交通项目。随着我国经济社会的发展，依法治国、政府债务风险控制和高质量发展的内在要求，诚信体系、全面深化改革的不断推进，面对像城市轨道交通项目这类投资体量大、专业技术复杂、从业人员众多，公众密切关注的项目，无论是建设过程中还是运营过程中出现履约风险，不管是对城市地方政府和社会投资人来说都将面临巨大的压力和承担巨大的风险，绩效考核作为建设和运营过程中的绩效评价，并与城市轨道交通PPP项目的可行性缺口补助直接挂钩，合理并具有可操作性的绩效考核办法和考核方案就尤为重要。

1.1建设期绩效考核指标的设定

城市轨道交通PPP项目由于投资大、专业多，并且主要集中于经济发展水平较高的城市，建设期绩效考核指标较多并容易选取，不仅有工程建设方面的进度、安全、质量和验收等指标，有投资控制方面的资金计划、项目资本金、债务资金、资金筹措方案及股东借款方面的指标；有合规依规管理招标采购、建设手续、环保、设计和纳税等方面的指标；还有《投资协议》《特许经营协议》（或PPP项目合同）等约定的考核指标。这些指标如何设定并在建设期绩效考核中具有合理性和可操作性、达到考核提高效率的目标同时具有公平性，经得起各参与方的检验和并认可，各指标的选取和合理的分配分值将使建设期绩效考核达到事半功倍的效果。

1.2建设期绩效考核指标体系

城市轨道交通PPP项目建设期绩效考核指标体系按三级指标设置较容易明确，一、二、三级指标之间逐渐细化准确，三级指标要能够准确量化并能准确的设置评分标准。一级指标主要为城市轨道交通的产出、效果和管理等方面，产出对应二级指标主要为进度、安全、质量和验收；效果对应的二级指标主要为社会影响、生态环保、满意度和可持续性等；管理对应二级指标主要为组织、资金、财务和招标、合同及工程项目管理等。

1.3建设期绩效考核指标体系的分值分配

并不是所有建设期考核指标都平均分配分值，建设期绩效考核的目的是提高城市轨道交通PPP项目的建设效率和质量，达到提高全生命周期效率，实现城市轨道交通PPP项目的高质量发展。其分值主要分配产出和管理的为进度、安全、质量及验收和组织、资金、财务和招标、合同及工程项目管理等较为合理，而效果对应的指标应为辅助指标。应尽量避免某个指标异常偏高导致建设绩效考核不具有普遍的适应性。

2.绩效考核指标体系设置的合理化建议

2.1关键工期

建设期绩效考核指标中有不少以时间节点作为考核评分标准，关键工期、投资计划、项目资本金到位、开通初期运营等均是按照时间节点是否完成作为绩效评价。由于城市轨道交通PPP项目较为复杂、建设工期长、又都在经济高度发展的城市区域、与时间节点相关的考核指标主要为关键工期，而影响关键工期的因素较多，实现的关键工期一般都会与《特许经营协议》约定的关键工期存在差异，故最终实现的关键工期，建设期绩效考核关键工期有关的时间节点指标建议以《特许经营协议》等合同约定为准，并在项目公司有责考核扣分原则下，政府方同意调整的合理工期设置对应的考核指标体系作为扣分基准。

2.2合同管理与财务融资

合同管理和财务融资是城市轨道交通建设期绩效考核的两个重要的考核指标，往往在建设期绩效考核过程中对项目公司签订的建设、采购、保险等服务合同，一般建设期的合同管理根据建设推进后逐步终止，而城市轨道交通项目特许经营期限一般都较长，多数都在25年以上，在建设期签订的合同期限超过特许经营期限的合同主要为融资贷款合同。故建议建设期绩效考核中对合同期限超期考核统一纳入财务融资项下进行考核，在合同管理考核部分降低合同期限占用分值并明确合同管理部分的合同考核不包含融资贷款合同；并由于建设期和运营期因最终的关键工期实现存在的变更调整，建议以《特许经营协议》约定关键工期约定作为建设期绩效考核标准，但经批复调整的特许经营期作为合同期限管理基准。

2.3建设期重大事项备案

城市轨道交通PPP项目专业多、工期长、参与方多，建设期施工单位数量众多，为使建设期绩效考核的有效性、合理性、和可操作性，对建设期需要备案的事项应慎重考虑，在建设期项目公司管辖范围内部增加政府方风险的具体施工过程中的事项不宜作为重大事项备案。一是备案资料多，繁琐、容易出现资料遗漏；二是数量多不利于分值设定导致考核分歧较大。

2.4社会资本或项目公司履约和政府履职

建设期履约监管过程中，需要特别注意社会资本或项目公司履约事项、政府方履职与资金到位或罚款相关的条款，在当年一定要注意是否履约或履职，由于城市轨道交通PPP项目建设期资金量大，如果出现违约条款容易导致重大风险事项的发生。一是社会资本或项目公司未履约存在绩效考核重大扣分项；二是政府方未履职导致审计问责等重大事项；三是产生大金额的违约资金金额，导致整个项目边界条件发生重大变化甚至导致合同终止的可能。

3.结论

城市轨道交通PPP项目建设期绩效考核是整个项目全生命周期高效运营、项目高质量发展的基础，无论对社会资本或项目公司、政府方参与部门都极其重要，合理设置建设期绩效考核指标体系和分配分值、对建设期绩效考核工作至关重要，并是建设期绩效考核办法可操作性和合理性的基础。在关键期工期、合同管理和财务融资、重大事项备案及合同履约和政府履职方面应注意考核指标体系设定，合理可行的建设期绩效考核指标体系是城市轨道交通PPP项目的建设期绩效考核工作顺利完成的保障。

作者简介：

黄旭（1986—），男，高级工程师，2009年毕业于中南大学城市地下空间工程专业，现工作于重庆市市政设计研究院有限公司轨道事业部，从事PPP项目咨询、项目管理等工作。