浅析增减挂钩与城乡规划

浅析增减挂钩与城乡规划

万俊   ,柴云群   ,赵宗跃  

云南顺宏滇腾科技有限公司

摘要：本文从重点阐述了目前我国土地规划指标分解不科学、规划布局不合理等问题，针对目前我国城乡规划中存在的问题，指出土地利用方式是推进城乡规划发展的重要环节，着重探讨了城乡建设用地与村镇规划、新增用地与城市建设用地扩张等。

关键词：城乡规划；增减挂钩；新增建设用地；

由于我国城市规划与土地管理职能的分离，导致了城乡建设必须以“两个统筹”的方式进行。在过去的30多年里，我国的城市化发展已经成为了一个重要的研究热点。相对于国内而言，我国的国土规划发展相对滞后，但已经有了长足的进步。十余年的两次国土规划，均以保护耕地、保护耕地的大旗为中心，其核心内容是：严格控制建设用地，保护耕地，保障建设用地，保护耕地。

1城乡规划难点分析

1.1城乡规划的重难点

近几年，在城市规划的学术交流中，许多学者和管理者都曾经感慨，科学的城市规划往往缺乏科学的规划，无法进行科学的规划，因而常常要按土地的大小来进行审批，这就有损规划的科学性和严肃性。

城市土地规划既要受上级规划的约束，又要受地方、地方政府的约束。土地规划的重点工作之一就是对新建设用地（从农地向建设用地）的管理，而新增的建设用地计划，则是由国土资源部统一编制，并将其细化到各地。可以想像，今年新增的土地计划，一定要有足够的土地储备。因此，无论是在规划上，还是在未来的审批过程中，都要由中央和省两级的政府共同努力。

在全国范围内，土地规划指标的分配是国家在国土空间规划中的一项重大举措。由于地方政府负责规划，因此，在发展大城市的土地规划时，一定要顺应城市发展的潮流。而在用地总量、中心城镇建设用地等方面，则是受到了上级的制约，特别是中心城区的用地，更要经过国土部门的批准，所以，在用地指标上，土地与城市规划的矛盾，也是中央对地方的压制。

1.2城乡规划的主要途径

为确保限建区和禁建区的控制要求符合，可以采取如下措施：首先，在限建区内，规划审批是前提。二是严格限制建设区的界线，严格控制珍稀天然资源、人文资源、地质灾害易发区、水源保护地等；限建区的划定和控制应从各个方面考虑，特别是城市和农村居民的利益。三是将禁限建区的定义和管制上升为政府法规或地方法规，并与之相结合，以推动全社会共同维护和使用生态资源。

2土地管理是保障城乡规划的有效手段

土地调控制度是我国土地利用的重要手段，其重点在于确定目标和控制指标。当前，城镇及周边地区、开发园区的土地和储备土地都是以新建的方式进行的，而在本区，则以增减挂钩为主。二者的有机结合，可以有效地推动城市规划的执行。

虽然当前的土地使用总体上是“保持”，但其实质是通过城乡建设用地增减挂钩的方式推进村庄的拆除，使农民向城镇和中心村集中居住。促使各地加速实施城乡建设用地增减挂钩的主要原因是：地方和县级政府的新增用地计划远远不能满足大规模的城市建设需求，而从农村转移的土地指标则可以用来进行城镇建设。

2.1城乡建设用地增减挂钩的功与过

国土部门“增减挂钩”政策的目标是：通过盘活已有土地资源，优化土地结构和布局，缓解目前城镇建设用地的紧张状况，同时保持耕地总量平衡。然而，这一政策在执行中却有一定的偏差。一些地方盲目追求城市建设用地的扩张，违背了农民的意愿，强制拆除，使得农民不得不集中居住，不仅增加了居民的生活成本，而且由于增减挂钩而获得的土地增值收益也越来越少。“农民上楼”问题曾经引起了社会各界的高度重视，但在城市化的加速下，乡村与城市融合的速度也在不断加快。城乡结合部是统筹城乡、推进新农村建设的重要措施，已在全国各地推广应用。农村地区、新农村建设示范地区、农村土地流转、规模化流转等领域，都出现了村庄拆迁、还建点集中、土地整理等问题。

2.2增减挂钩是实施村镇规划的重要手段

“十二五”期间，国土资源部一直在加强增减挂钩，将其作为推进“三农”发展、推进城市化、统筹城乡发展的重要载体和手段。为适应国家和地方政府对土地资源的需求，2012年国土资源部提出“十二五”要在全国范围内建立高标准的基本农田。在城乡统筹协调下，要有秩序地进行增减挂钩、土地整治。通过对农村土地利用状况的调研和产业发展的定位，合理规划非农产业用地、基础设施、公共设施等。在农村基础设施建设中，应尽可能避免对现有城镇、城镇的建设，避免资源的浪费。

2.4新增建设用地计划管理的改革与创新

新增加的土地利用规划管理没有注重规划的空间布局导向功能，而更多的是对土地的数量管理。土地规划的均等分配、规划跟随项目而使新区建设四面开花，难以形成集聚效应；规划与管理，不管是规划还是管理，都会在客观上加剧新区的产业用地不足和公共服务设施的不足。

为了解决以上问题，昆明市国土资源与规划局在2011年对原有的新建项目进行了改造，并将新建项目的规划管理纳入到项目的编制中。在控制用地总量的基础上，加强规划的组织与布置，并与近期的建设规划要求相结合。规划中的基础设施用地指标与城乡建设用地指标不能混用，重点开发地区的土地规划原则上不能用于其它开发地区。根据土地使用计划和城市规划，各地区通过复垦新增建设用地，可以作为其它开发地区使用；要把工业集中到园区，把居住集中到城镇。

2.4土地储备规划是规划实施的桥梁

为了更好地发挥土地储备对房地产市场调控、城市规划、城市建设的调控和引导，一些大城市纷纷制定了中长期或短期规划，以指导国家制定年度土地储备规划，提高国家对土地市场的宏观调控能力。根据昆明实际情况，提出了土地储备计划实效性规划要将土地利用与城市规划的控制相结合。根据城市规划确定的可开发土地，对土地储备总量、结构、布局、时间进行适当的调整，实现对城市功能的全面提高。土地储备规划应与一系列规划、规划和政策相配合，具体规划包括：详细的详细控制性详细规划、特定区域或轨道交通规划；计划内容包括：土地储备计划、房屋征收计划、城市建设计划等；政策主要包括：“三旧”改造政策，房屋征收补偿制度，市级储备单位职责划分，收益分配办法等。

3结语

城市规划具有全局性、综合性、战略性等特点，是其它规划所不能取代的。而土地是城市和农村建设的基础，因此，国土部门对规划的执行具有更多的控制手段，其权力比现行的土地规划要大得多。通过对城乡用地增减挂钩、年度计划管理等调控手段，对推进城乡统筹发展具有重要意义。虽然多数城市还没有规土结合的制度优势，但是仍然要加强对实施保障措施的研究，把土地控制手段的改革与完善作为主要内容，把城乡规划的空间布局导向、有序实施、整体功能提升等纳入到土地管理环节，可以大大提高规划的可操作性。

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