区域合作视域下泛珠三角生态的法治保障

区域合作视域下泛珠三角生态的法治保障

杨云蕾

贵州联通律师事务所  561000

［摘要］

2003年以来，由广东省发起，福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等地政府以及香港、澳门特别行政区政府积极响应和推动的泛珠三角区域合作(“9+2”)引起了相关地区各界的广泛关注和广泛认可。在中央的指导下，在国家有关部门的支持下，经过"9+2"政府的共同努力，泛珠三角区域合作初显成效，整体上呈稳步推进的态势。

加强"泛珠三角"区域经济紧密联系和合作是区域生产力发展的内在要求，是适应经济全球化、区域化发展的必然选择。经过"9+2"政府的共同努力，为促进生态环境的共保联治做出了诸多探索，但是仍存在着跨区域组织协调机构定位与职权不匹配、区域协同立法缺乏深层次协调、联合执法缺乏法治保障和司法裁判规则不统一等不足。因此，应当以区域在泛珠三角上升为国家战略的背景下区域合作的思维统筹泛珠三角生态的法治进路，完善组织协调机构职能、建立区域协同立法工作机制、深化跨区域协同执法体制改革、推动司法协同机制建设，法治营商环境的打造，为泛珠三角区域生态提供法治保障。

［关键词］区域生态   区域合作   协同治理    法制保障

一、泛珠三角生态一体化的实践探索

地区封锁，行政壁垒和市场分割等地方保护主义行径，一直危害我国市场统一市场统一的公害，泛珠三角合作的实现同样面临着相同的问题。［1］

区域合作的经验表明，区域合作的成效。关键在于建立和完善统一高效的合作协调机制。泛珠三角是由利益千差万别各个不同行政区域所组成，各省唯有考虑。本地发展之冲动。而无整体考虑之义务。［2］

因此，区域生态是区域合作，区域合作是需要协同治理，协同治理是需要法治保障。法治保障的前提是制度一体化，而制度一体化的关键在于法治一体化，用完备的法治制度为泛珠三角生态一体化保驾护航。本文将从立法等角度进行探索思考：

（一）区域合作立法探索

作为国家整体生态环境保护子系统的区域生态，在区域制度建设上理应受到国家立法的指导，我国《环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等国家层面的法律法规中均对区域生态保护一体化作出了相应规定。如《环境保护法》第20条规定了跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。这些规定，从国家层面为区域生态一体化保护协同立法，提供了指导思想和基本原则，需要区域立足实际进行细化考量。立法是国家治理最重要的手段。可是，非接壤式的跨行政区域协同发展 在我国主要表现为经济合作或扶贫协作，针对经济飞地的专项立法几乎空白， 实践中也没有可借鉴的经验，大部分经济飞地或是由政府出台规范性文件调 整，或是由政府间达成行政协议加以规范，但这些方式已经无法满足飞地经 济发展的需要。本文选取深汕特别合作区为研究对象，从立法学视角，深入 分析当前我国“飞地立法”中遇到的困境，并试图提出具有针对性的建议， 为飞地治理寻找出路，推动我国飞地经济高质量发展。［3］

（二）跨区域联合执法探索

由于环境系统的整体性和复合性特征，单一地域的环境污染，如空气污染、河流污染，会随着环境系统的自然交换而扩散至其他地域，这加剧了生态环境的污染程度，要求我们以全局视角，应对跨行政区域的生态保护困境。近年来，泛珠三角地区经济快速发展，随之而来的是区域生态环境的污染，如长江三角洲地区的水文污染、大气污染等，而仅仅依靠某一行政区域的执法整治，难以应对整个区域的生态破坏。为此，泛珠三角不同行政区域，开始了跨区域联合执法的探索。如“两广一家亲，共饮一江水。”九洲江连接着广西、广东两省（区）。为守护好这一江清流，自治区生态环境厅牵头制定实施《玉林市九洲江流域水质监测体系建设管理方案》，推动粤桂两省区政府签署《九洲江流域上下游横向生态补偿协议（2018-2020年）》，建立横向水环境补偿机制，筹措生态补偿资金。截至目前，生态补偿资金已下达7亿元。九洲江流域水质监测网络进一步完善，监测效能质量监管也进一步强化，九洲江水质稳中有升。2019年至2020年前3个月，九洲江水质保持优良，粤桂两省区跨界山角断面水质达地表水Ⅲ类标准。此外，粤桂两省（区）还共同签订了《粤桂两省（区）跨界河流水污染联防联治协作框架协议》，建立粤桂跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，并将在研判预警、拦污控污等方面加强合作。［4］比如：四川省检察院与重庆市检察院构建协作合作框架，双方设立金融安全维护、民营企业保护、生态环境保护、知识产权保护等专项工作组；四川省公安厅与重庆市公安局设立一体化警务合作机制，在深化政务服务、打击犯罪等方面务实合作。

（三）统一司法裁判探索

司法是维护公平正义的最后一道防线，也是维护区域发展一体化的坚强后盾，而统一司法裁判规则，破除司法受地缘关系、行政阻隔及跨区域差异，特别是对涉及生态环境污染案件的纠纷处置，对于促进泛珠三角生态一体化建设具有十分重要的推动作用。近年来，长三角“9＋2”陆续签订了以《关于全面加强长江三角洲地区人民法院司法协助交流工作的协议》、《服务保障长三角绿色生态一体化建设司法协作协议》等司法合作协议，规范长三角地区各级法院的合作流程，并以相关细化协议、执行备忘录为契机，在跨地区的诉讼立案、事项委托、异地执行、联合惩戒等方面开展深度合作，不断破除司法壁垒，加强长江三角洲地区的生态环境一体化保护。比如，四川省高院与重庆市高院签署框架协议以及知识产权、执行工作、跨域诉讼服务等合作协议。

（四）区域协同营商环境探索

法治是最好的营商环境。在过去，地区之间投资环境的竞争，很大程度上靠政策优惠，给市场主体让利。在未来，地区之间的竞争，主要还是法治环境的竞争，哪个地方能率先营造比较完备的法治环境，哪个地区就拥有相对较好的营商环境。

以前，川渝两地政策、规定多有不同，给企业经营带来一些不便。”重庆华森制药股份有限公司董事长游洪涛在四川投资时，曾为商贸往来成本犯难。山水相连，生活习俗相近，商贸和人员往来频繁，四川与重庆的关系十分密切。近年来，两地在放管服、优化营商环境等方面不断协同努力，但市场主体反映强烈的一些痛点难点仍然存在。2020年7月，两地在重庆签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，明确在多方面通力协作，为助力成渝地区双城经济圈建设贡献力量。2021年7月1日，《四川省优化营商环境条例》与《重庆市优化营商环境条例》同步施行。这成为川渝两地探索区域协同规划的一次成功尝试。

二、泛珠三角区域生态的法治困境

现阶段区域生态协同保护上，仍然面临着诸多法治困境，如泛珠三角联席会议制度作为区域协调机构，定位与职权不匹配；区域协同立法缺乏深层次的协调、且面临合法性不足的困境；跨区域联合执法缺乏充足的法治保障，执法力度存在差异；司法裁判上规则不统一，存在诉讼“主客场”现象等。

（一）组织协调机构定位与职权不匹配

目前，我国在区域一体化进程中通常采用设立跨区域组织协调机构的形式统筹跨区域合作事宜，如设立联席会议机制、座谈会、联合工作组的形式，由区域内主要负责人通过会商、谈判等形式，推进一体化事宜。组织协调机构不增设编制，不改变人员隶属关系，创设沟通便捷，可以提高跨区域合作的效率。但该协调机构也存在许多不足，尤其是其定位与职权不相匹配，难以真正发挥协同实效。首先，协调机构的组成缺乏明确的法律规范，我国宪法、地方组织法和立法法等法律，没有规定区域间协调机构的组成方式，无论是联席会议，抑或工作小组，都不是规范化的组织机构。其次，组织协调机构缺乏与其定位相匹配的职权。协调机构的设立目的在于协调不同行政区域、权力机关之间的工作，使跨区域事务治理摆脱行政区划的阻隔，但目前的协调机构或由中央政府牵头介入，或由地方政府自主组建，但在行政隶属上，协调机构与地方政府并不具有领导与被领导、监督与被监督的关系，且对于协调事务的具体执行，并不具备相应的权限，难以真正形成一体化的合力。

（二）区域协同立法缺乏深层次协调

泛珠三角区域生态进程中，地方人大或者政府的协同立法是现有区域立法的制度创新，可以根据区域实际，因地制宜，制定适合本区域发展水平的法律法规，促进区域一体化深度融合。但地方协同立法机制，面临着形式上的合法性不足和实质上的缺乏深层次协调的困境。一方面，在立法主体上，地方人大或者政府在协同立法时，通常采取会商、联席会议、座谈会或者备案等形式，共同制定法律，使该法律法规具有超越原本行政区域的跨区效力。但根据我国地方组织法、立法法等规定，地方立法的主体需要由法律明确规定或依法授权，才可制定与其权限相应的法律法规，否则会因制定机关主体资质的丧失而导致无效立法。此外，从法律渊源效力范围看，区域协同立法不同于地方制定的地方性法规或规章，地方法律规范的效力仅在地方行政区域内发挥效力，对于超越本区域的跨区事务治理规范，应由更高层级的权力机关制定或依法授权制定，否则有悖于宪法、地方组织法和立法法的法治精神，导致法律规范的合法性缺失。另一方面，在立法内容上，区域协同立法缺少深层次的协调，对于同一事物可能出现不同的法律规定，甚至出现矛盾或者冲突的法律规范。

（三）跨区域联合执法缺乏法治保障

随着泛珠三角经济生态的快速发展，面临着区域环境污染防治与生态保护问题，需要地方政府在行政监管时以高质量的协同执法为生态一体化提供保障。各地区执法力度存在差异，联合执法极易偏颇。各地区经济发展水平不平衡，在处理生态与发展的问题上容易产生分歧，一些地区的执法期待性与协调机构的发展预期存在差异。各地区违法处罚和法律责任存在差异，诱使产能负向转移。泛珠三角现有环境保护立法中，对于同一违法行为的行政处罚标准，存在明显差异，法律责任的不同，不仅不利于执法统一，还会促使涉事产能，从高标准地区向低标准地区负向转移。

（四）司法裁判规则不一致

法律法规的统一，是司法裁判和法律监督一体适用法律的前提。现阶段，泛珠三角区域生态面临着司法裁判程序不同、规则不一、诉讼“主客场”、执行不畅和司法保障设施不健全的困境。虽然泛珠三角在全国性法律适用上不存在纷争，但在地方性法律法规的司法适用和具体程序规则问题上存在分歧。首先，对于司法诉讼程序，随着互联网技术的发展，涉及互联网纠纷的案件在立案管辖、主体资格、送达举证等具体程序规则方面存在差异。其次，受制于地方保护主义的格局，在案件审理时存在着诉讼“主客场”现象，即在泛珠三角发展过程中，跨行政区划案件越来越多，一些涉及地方经济发展的重大跨区案件，存在着个别地方部门和领导不正当干预案件的情况，难以平等保护区域外当事人合法权益，有碍于司法公正。再次，在案件裁决时，因地方性法规范的不同和法官适法能力的差别，容易出现“同案不同判”的冲突局面，导致同一类型的案件可能因裁判机关的不同而遭致裁决的差异，不利于增强公众信心和稳定社会预期。最后，在案件执行时，对于跨区域执行协作，缺乏协调一致的顶层联动设计，由于案件的具体执行需要执行法官与被执行人财产地、户籍地属地法院进行联系，以获得执行帮助，但能否及时获得帮助以及执行联动的力度大小取决于属地法院的配合程度，导致案件执行不通畅。

三、区域合作视域下完善泛珠三角区域生态的法治保障

（一）完善组织协调机构职能

在当前的行政体制框架下，组织协调机构是推进跨区域事务治理的主要路径。因此，应当以完善组织协调机构的职能为中心，推进泛珠三角发展。首先，要规范跨区域联席会议制度，以制定联席会议制度章程、权力让渡的形式赋予其相应职权，如可以借鉴长三角城市群的模式，制定有关泛珠三角一体化的组织协调机构章程，章程中要明确首长联席会议的的设置、职权、功能、责任和工作机制，规定联席会议的性质、人员组成、各成员的权利和义务、年会制度、会议纪要制度和经费保障等，［5］确保其定位与职权相匹配。

其次，强化一体化协调机构合作协议的强制约束力。一体化协调机构多采用组织不同行政区域立法或行政机关签订合作协议的形式，推进跨区域事务治理；该协议是不同成员间平等协商的产物，是该区域内人大或者政府共同意志的体现。［6］因此，需要强化合作协议的强制约束力，推动协议的法制化，即通过立法的形式将跨区域合作协议的主体、程序、条件、备案、审查、修改等进行法律化，明确其效力等级，使之效力范围扩展至区域整体，以为协议的制定、执行以及法律责任提供法律依据和法律保障。［7］

最后，应当以立法的形式，明确一体化协调机构的定位和职责，为跨区域事务的治理提供法制保障。短期来说，由于现行《地方组织法》、《立法法》没有关于一体化协调机构和区域协同立法的相关规定，因此可以通过修改法律的形式，增加关于区域协同治理的规定，赋予其法律依据，从法律渊源上为一体化协调机构提供法制保障；长远来看，可以制定专门法律，如出台《区域协同发展促进法》，为跨区域协同治理制定具有普遍约束力的法律条款，［8］并可以通过专章的形式，规范区域环境协同治理，为泛珠三角生态一体化建设提供法律依据和制度保障。

（二）建立区域协同立法工作机制

区域协同立法是一项复杂的系统工程，不仅要统筹不同区域的合作共性，还有兼顾区域间的发展差异，以整体性的思维推进区域协同立法，这需要一套行之有效的协同立法工作机制，主要包括立法前的会商制度、共同起草论证制度，立法中的意见互相征集制度和立法后的通报与备案审查制度。首先，立法会商制度，即立法前各区域的地方人大或政府，应当以会商的形式，就跨区域治理的立法规划、草案拟定、重点难点和协议签署等内容，进行相互磋商和谈判交流，谋求立法共识。在具体会商时，可以采用联席会议、座谈会等形式的会议会商或派遣考察团、调研团等形式的人员会商，进行具体的事务考察和意见交换，并就可能发生的潜在冲突进行充分交流，妥善解决有关矛盾，［9］推动协同立法进一步开展。

其次，立法前的起草论证，尤其是专家论证和公众参与，是提高立法科学性和民主性的重要方式，对于区域间的协同立法，由不同区域的成员进行共同论证，是确保协同立法能够体现各方意志、得到广泛认同的有力举措。在具体的起草论证过程中，可由各方选派主管官员、专家学者和民意代表共同组成联合工作小组，召开立法论证会议，就协同立法的法律草案进行专门研判，以确保协同立法的专业性、民主性和科学性，并提高协同立法的质量和效率。

再次，相互征求意见制度。跨区域的协同立法，草案的起草和拟定，制定后的具体实施和相关条款的修改、废止等，涉及到不同区域之间的利益平衡，因此，在协同立法时应特别注重对区域间的不同成员相互征集意见，这既有利于立法信息公开，促进成员方互相了解立法动态，也有利于协调区域立法，谋求最大共识。特别是对于区域成员分头起草的法律法规，在实施立法计划或审议相关草案时，应当及时征求相互意见，将计划或草案的有关内容，告知所有成员方，其他成员方在收到征集通知时应及时进行反馈，避免区域间立法计划或草案条款产生冲突，破坏立法共识。在具体征集意见时，可以采取通知函告等书面形式，也可以借助于互联网平台，进行线上意见征集，确保相关意见及时通告。

最后，立法后的通报与备案审查制度。在区域协同立法进程中，某一成员的立法通过后，除了依照《立法法》的相关规定进行备案外，为了确保区域间立法的协调一致，还应当向其他成员方进行交叉备案。［10］在泛珠三角一体化进程中，具有立法权的主体众多，除了省级人大及政府，设区的市人大也具有一定的立法权限，因此，不同区域间立法的交叉备案，十分重要。区域内某一成员方制定的可能涉及其他区域主体或一体化事务的法律，应向其他成员方人大或政府备案，由其他成员依照程序进行审查，对于可能涉及地方保护、不利于区域协同的条款或者违反上位法精神的规定，提出修改意见或协同要求，该成员方在收到相关意见或者请求时，应当对涉案条款进行修改完善，以促进区域间立法工作的协调一致，维护区域共识，推动区域协同立法顺利开展。

（三）深化跨区域协同执法体制改革

跨区域执法协同，是推动泛珠三角地区生态一体化的重要抓手，也是破除区域发展阻隔、落实国家区域一体化战略的关键步骤。首先，要加强泛珠三角地区领导干部生态法治教育，增强环境保护意识。一方面，将有关生态保护的法律法规、泛珠三角合作协议等内容纳入领导干部的考核培训范围之中，构建系统化的生态保护法治宣传教育制度，并进行一定程度的量化考核。另一方面，要以理论和实践相结合的方式，创新教育方式，推动主要负责领导深入调研、一线干部针对性考核，建立全方位、多层次的法治教育体系，不断增强其生态保护意识。

其次，构建行之有效的生态一体化联防联控机制。区域生态保护作为一项系统工程，必须集合各方力量，以强有力的联防联控机制平衡不同地方的权利、责任和利益。联防联控机制应当以跨区域协调机构制定的具有强制约束力的协同立法或合作协议为基础设立，明确其法律地位，避免主体虚置；并通过赋予其相应权限的方式进行行政监管、执法监督及违法处罚。在执法监督过程中，联防联控机制有权对涉事政府、企事业单位及个人等进行执法检查，对于污染环境或者违反区域生态合作协议的违法行为，可以依照相关法律法规进行处罚。此外，还要定期联防联控机制会议，总结跨区域执法经验，对于发生频率较高或者争议较大的协同治理难点和热点问题，要主动交流、积极探索行之有效的解决方法，不断优化联防联控的思维理念，促进联防联控机制长期有效运转。

最后，要推动泛珠三角生态保护的监督考核。第一，通过建立跨区域生态保护督察制度，压实区域各方环境治理的主体责任，督促各方转变重经济发展、轻生态保护的监管方式，不断增强环境保护的执法力度和效能。第二，统一执法尺度，增强执法能力。以设立专项基金的形式，购买专项执法装备，加强对执法人员的教育培训，统一执法尺度，强化联合执法队伍建设；并通过运用现代科技手段，以信息化的方式促进区域间重大生态问题或紧急事件的快速处置，不断提高执法能力。第三，执法考核与责任追究。要根据泛珠三角合作协议，合理分配区域各方的法律责任，某一成员不仅要对本行政区域内的生态治理负责，同时也要对因本区域的不当行为而对其他区产生的环境损害负责，对于有关违反法律或合作协议的行为，追究行为主体的责任，实行执法考核和责任追究。

（四）完善司法协同机制

公正是法治的生命线，司法公正对于促进泛珠三角区域协同发展具有重要的引领作用。在泛珠三角生态建设过程中，要注重司法协同机制建设，充分发挥司法惩治环境破坏、促进生态保护的保障作用。第一，要统一法律适用，促进诉讼规则和裁决标准的一致。诉讼规则包括程序规则和实体规则，既要细化程序规则，促进不同区域、不同层级法院在处理案件时的程序流程相应；也要以典型案件裁决的方式，对于同一类型的案件进行归纳整合，以联合发布指导案例的形式，促进实体裁决结果的一致，避免出现“同案不同判”的冲突局面。

第二，要畅通立案渠道，推行环境公益诉讼，以生态优先、绿色发展的理念指导涉环保案件的审理。由于现行法律对于环境纠纷案件的立案门槛较高，因此可以泛珠三角地区为试点，改革环境案件的司法处置，细化有关诉讼主体资格、立案标准、受害人保护和司法救济规则，及时处理环境纠纷。同时，以环境公益诉讼为发力点，鼓励检察机关、公益环保组织等提起环境公益诉讼，发挥公益诉讼的示范和带动作用，以司法处置弥补生态行政执法的不足。

第三，推进司法执行协作，破解执行困境。在执行难的现实困境下，推进跨区域司法执行对于促进泛珠三角区域一体化具有重要作用。一方面，要强化区域间司法机关之间的执行合作，优化泛珠三角地区司法执行中心的运行机制，建立互联网司法协作平台，在跨地区财产查控、司法处罚等事项时由执行法院通过线上平台向属地法院提出协助申请，属地法院在收到申请后及时调配人员，开展司法协助，缩短跨区域司法协助时间，提高协作效率。另一方面，联合打击跨区域司法失信行为，对于躲避诉讼、虚假诉讼或拒不执行生效文书的当事人，实施跨地区的司法惩戒，如以联合发布“司法失信黑名单”的形式，依法制裁司法失信行为人。

第四，建立司法区块链，提高司法服务能力。在大数据时代，审判的数据化对于司法创新具有重要意义，“9＋2”所属法院司法区块链合作协议的签订，为司法建设开辟了新的途径。针对目前泛珠三角地区的法院办案系统缺少统一联动的现状，可以司法区块链为技术依托，实现办案系统统一，以共享审判数据的形式，优化办案流程，统一同类型案件裁决，实现智慧审判。此外，杭州互联网法院的设立为民众跨地域诉讼提供了可能，可以此为契机设立泛珠三角一体化诉讼服务平台，为跨区当事人提供司法便利服务，推动泛珠三角一体化合作深度发展。

（五）完善营商环境的打造

按照《泛珠三角区域经济环境进行保护企业合作协议》的要求，在泛珠三角地区，地方政府在经济发展上有着共同的利益。构建“泛珠三角”区域经齐协调企业发展的法律制度保障管理机制。

“优化营商环境，还要加快构建统一的市场环境。”首先，推动审批许可事项清单合一、证照资质互认，实现市场准入标准统一。加快信用长三角建设，全面推行“双随机、一公开”监管制度，实现综合监管和“智慧”监管。此外，还要推动一体化供应链体系建设，促进资源要素有序流动。

“优化营商环境，一个重要评判标准就是企业和群众的获得感。”在政务服务供给一侧，要充分吸纳现在各省市好的做法，并进行系统集成，为所有企业和群众的办事事项统一受理方式、数据格式、证明材料、办理流程、服务标准等；在市场需求响应一侧，建立统一的企业服务平台，帮助企业对接市场资源、进行上下游合作。

                                                作者单位：贵州联通律师事务所

参考文献：

［1］朱奕锟、马慧凌《泛珠三角区域经济发展的法治保障》，载财贸研究

［2］朱奕锟、马慧凌《泛珠三角区域经济发展的法治保障》，载财贸研究

［3］高 轩 张洪荣《区域协作背景下飞地治理立法初探——以深汕特别合作区为例 》，载广东省人大

［4］《推动泛珠三角区域生态环境保护 九洲江水质稳中有升》2020-04-21来源：中国环境报  

    [5]陈光：《我国区域立法协调研究》，山东大学2011年博士学位论文。

    [6]马兰兰、杨宜霖、麻涛：《区域环境管理中的立法局限与解决路径》，载《中国环境管理干部学院学报》2017年第5期。

    [7]王春业：《论政府协议法制化——经济区立法协作的新尝试》，载《公法研究 》2011年第1期。

    [8]王玉明：《城市群环境治理中的区域协同立法》，载《政法学刊》2019年第2期。

    [9]饶常林、常健：《我国区域行政立法协作：现实问题与制度完善》，载《行政法学研究》2009年第3期。

    [10]焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学研究》2016年第3期。