浅析老城区城市更新项目前期工作及投资控制

浅析老城区城市更新项目前期工作及投资控制

司继若

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摘要：在国家大力推进城市更新的背景下，老城区改造项目因其涉及居民利益较多、前期工作繁杂等特点，使得改造项目投资较大，项目周期长、投资回收慢。为保障政府资金合理使用并有效控制项目投资，本文结合工作经验，对老城区改造项目的前期工作及投资控制进行分析总结。

关键词：城市更新；财政；前期工作；投资控制

引言

老城区改造是国家为了解决老旧城区居民住房困难、提升城市品质、完善城市功能所推出的一项重要民生工程，属于城市更新范畴。但在实际项目推进过程中，老城区改造项目因其前期工作繁杂，投资回收慢，使得很多地方政府对其不够重视，以致项目实施过程中遇到一系列问题。

1老城区改造项目的基本情况

老旧小区改造是指对2000年前建成的老旧小区，结合城市有机更新，通过综合整治改造提升的一项系统工程。以“保基本、补短板、促公平”为原则，以基础设施和公共服务设施完善为重点，对2000年以前建成的，具有完整居住社区功能、基础设施配套完善、公共服务功能完备、社区管理规范有序的住宅小区进行改造和整治。老旧小区改造项目作为城市更新的重要组成部分，能够有效改善居住条件，促进民生改善。同时，老旧小区改造项目作为政府投资项目，有利于拉动经济增长和促进就业，提升城市的经济活力和发展能级。

老城区改造项目涉及居民利益较多、前期工作繁杂等特点，使得项目投资较大。为保障政府资金合理使用并有效控制项目投资，本文对老城区改造项目的前期工作及投资控制进行分析总结。

（1）老城区改造项目所涉及的居民多，利益冲突较大，协调工作复杂。老城区改造项目大多由政府主导推进，而居民多是当地的原住民，对原住民的拆迁补偿要求往往不能满足。因此，协调工作很难顺利展开。

（2）老城区改造项目具有较大投资规模。在具体实施过程中，涉及多个主体参与。而在实际操作中，单个主体单独推进困难较大。因此，需要政府统筹规划和协调各参与主体进行统一开发或统筹实施，才能有效推进项目进展。

（3）老城区改造项目涉及的内容较多。由于老城区改造范围较大、涉及内容较多，且各子项之间关联性不强（例如旧城改造的同时需要同步进行旧城改造），导致在具体实施时无法实施同步改造或者同步推进难度较大。

2项目涉及的主要问题

当前，由于老旧小区改造涉及利益群体较多，社会矛盾复杂，如果项目实施过程中出现不稳定因素，会极大地影响项目建设的正常进行。因此，在项目实施前，应聘请专业机构开展社会稳定风险评估工作，充分听取各方面意见和建议，重点关注可能引发不稳定的问题、影响社会和谐的因素、群众反映强烈的问题，及时化解矛盾纠纷。

老城区改造项目在前期工作过程中主要涉及以下几个问题：

（一）项目立项。老城区改造项目主要分为三种类型：综合整治类、城市更新类和生态修复类。不同类型的老城区改造项目立项时，需要满足不同的条件：

1.综合整治类：包括老旧小区修缮、街巷整治、建筑立面整治、雨污分流等工程；

2.城市更新类：包括旧城区更新、社区治理等工程；

3.生态修复类：包括历史风貌区和历史文化街区保护修复、河道整治工程等。

（二）前期手续办理。老城区改造项目涉及的行政审批事项较多，其中主要有规划审批手续，项目立项手续，建设用地规划许可、建设工程规划许可等。

（三）拆迁安置工作。老城区改造项目涉及的居民拆迁安置工作直接影响项目后续实施和进度。常见的拆迁安置方式包括货币补偿、产权调换和回迁安置三种类型，具体可参照相关文件规定执行。

（四）建设资金筹措。老城区改造项目需平衡的资金包括财政资金（如政府投入部分）和社会融资，两部分资金来源必须平衡且互相匹配。

3对政府前期工作的要求

（1）政府加强重视程度

老旧城区改造项目作为民生工程，政府应充分重视，在项目前期工作中做到“三个到位”。

一是政府应加大资金投入力度，对老城区改造项目涉及的资金来源、安置补偿、搬迁拆除、土地复垦等进行统筹协调。二是政府应建立政府主导、居民参与的决策机制，确保项目决策过程公开、透明。三是政府应加大宣传力度，主动公开政策依据和工作流程，同时完善信息沟通反馈机制，确保群众充分了解相关政策法规和补偿安置方案等内容。

（2）保障居民利益

尽可能减少居民因搬迁而造成的经济损失，避免因拆迁补偿标准不合理而影响项目推进速度，降低项目实施风险。同时也有助于当地政府在后续的改造过程中能更好地平衡项目投资和居民利益。

一是科学规划引领，要从国家发展战略、城市总体规划等层面进行顶层设计，统筹考虑老旧小区的地理位置、功能定位、发展规模等要素，在确保功能完善的基础上，合理确定各片区的规模和定位。二是要建立多元化融资渠道。老旧小区改造涉及市政、园林、环卫、消防等多个专业，要争取相关部门支持，鼓励金融机构积极参与，创新融资模式，拓宽融资渠道。三是建立政策扶持体系。建立政府资金引导和市场力量参与相结合的机制，制定与老旧小区改造相配套的奖补政策和财政支持措施；出台政策，鼓励社会资本投资老旧小区改造；制定具体办法，明确改造内容、投资额度及投资来源；通过改造后的物业管理、经营收入等回收老旧小区改造成本。

4项目投资控制关键点

在老城区改造项目投资控制过程中，要重点关注设计方案的科学性、合理性及可行性。在编制投资控制方案时应注意以下几点：一是编制内容应全面；二是控制方法应可行；三是编制内容及控制方法应满足要求。要做到既能保障政府资金的合理使用，又能有效控制项目投资，确保项目顺利实施。

（1）加大投资方案的执行力度

老城区改造项目因其涉及的居民利益较多，前期工作繁琐，投资回收慢，致使地方政府对其重视程度不够，前期工作中发现问题较少，甚至未发现问题。在此情况下，项目实施过程中因建设单位和施工单位未能及时提交工程变更申请或签证申请导致项目投资失控。因此，在项目实施过程中应对老城区改造项目前期工作进行充分分析，根据实际情况编制详细的投资控制方案，并严格执行。在实际实施过程中，对存在问题的部分要及时与设计单位进行沟通和确认。

（2）政府财政支持

城市更新项目的后期运营维护资金往往由政府承担，而城市更新项目的开发建设资金与后期运营维护资金不是同一笔钱，如何解决运营维护资金的来源，需要从以下两方面着手：一是统筹考虑土地出让收入、片区土地增值收益等政府收益，二是统筹考虑企业利润，通过合作开发的方式筹集运营维护资金。财政资金来源是老旧小区改造项目顺利实施的关键，财政资金的来源方式主要有三种：

一是通过项目申报纳入中央、省级补助资金支持范围，在申报中央专项资金时明确补助比例，根据实际情况给予一定比例的配套；二是对项目申报、改造内容、实施标准、时间节点等方面予以明确；三是在老旧小区改造项目中积极探索PPP模式，通过引入专业公司实现市场化运作，发挥政府引导作用，调动社会资本参与老旧小区改造的积极性。

随着“城市双修”政策的提出和落地，以及政府投资力度的加大，老旧小区改造越来越受到重视。通过对长沙老城区城市更新项目的研究，发现其存在项目规模大、资金缺口大等问题，必须通过科学合理的前期工作来解决。但由于老城更新项目通常涉及多个部门、多个专业领域，在前期工作开展过程中，相关部门必须形成统一意见，各相关单位才能有序开展工作。此外，还需要多方共同参与，以达到既满足老旧小区改造的基本功能要求，又能在兼顾城市发展、历史文脉和社会稳定等因素下达到合理的经济效益、社会效益和生态效益。最后要加大项目管控力度，确保项目资金使用合规。

5投资管理建议

（1）各单位应及时梳理并总结相关工作流程及制度，对在项目推进过程中存在的问题及时反馈给建设单位，以保证项目进度的顺利推进。

（2）加强对项目招标及合同签订过程的管理，严格执行招投标程序。招标文件编制完成后，建设单位应及时组织招标单位编制招标文件，并按照招投标流程进行审查、备案以及公布。

（3）及时确定各参与方及各方权利义务关系，在项目前期开展充分的沟通与谈判。如根据当地实际情况对项目成本控制目标进行调整时，应及时组织各参与方进行充分讨论和论证。合理确定各方的权利义务，既要保证改造后的经济效益最大化，也要考虑到居民的合法利益不受损害。

（4）在项目实施过程中要严格按照合同约定内容组织施工，严格执行工程变更审批流程，做到变更申请及时、审批手续齐全、合同条款明确。

（5）加强项目实施过程中的成本控制管理。施工单位应根据现场情况制定施工组织设计及工艺方案，同时督促各单位严格执行；项目部应加强与设计、监理、造价等单位的沟通协调力度；造价人员要加强现场跟踪核算工作；各参与方应加强对工程变更及签证的管理力度；技术人员要加强对工程变更及签证事项的审核力度；施工单位应及时、准确地收集工程资料。

结语

老城区改造项目一般具有投入大、建设周期长、影响因素多等特点，为保证政府资金合理使用并有效控制项目投资，在进行老城区改造项目投资管理时应做到以下几点：城市更新项目涉及利益主体众多，应提前对各方进行调研，明确各方诉求，为有效推进项目实施奠定基础；根据具体情况制定合理的工作计划，明确各方工作内容及完成时限，确保项目顺利推进；在项目实施过程中加强各环节监督管理，对出现的问题及时解决处理；及时跟踪了解最新政策要求和变化趋势，掌握项目进展情况。通过实时分析和研究政策变化情况，灵活调整工作计划和目标，保证项目按计划进行；建立健全规章制度，将工作流程规范化、标准化。通过规范流程、制定管理制度、明确奖惩机制等方式完善制度体系建设；注重人才培养和队伍建设，培养一支业务素质高、执行能力强的工作队伍，保障改造项目顺利实施；加强组织协调，定期召开碰头会、协调会议或专题会，及时处理出现的问题，确保工作有序推进。

参考文献：

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