河湖长制的法治化探析

河湖长制的法治化探析

 沈 ,军

 广德市水利事业发展中心

 242200

摘要：本文首先阐述了河湖治理碎片化的表征及危害，进而针对性提出河湖长制法治化的实现路径，从立法体系和核心制度完善两个方面展开法治构建，希望能够为河湖长制的法治建设提供决策建议。

关键词：河湖长制，流域法治，生态环境损害问责；

引言：人类在地球上之所以能够生存，靠的就是水。人类逐水而居，依水建村，傍水建城，古今中外，概莫能外，水是人类生存生产生活不可替代的自然资源。然而我国水环境正在不断恶化，在环境保护领域，流域湖泊环境污染与生态破坏问题一直是社会重点关注的议题。为了化解这些问题，各级政府都积极采取措施，提出政策意见，河湖长制由此诞生，审视与反思河湖长制的法治化问题就显得尤为必要。

一、河湖治理碎片化的表征及危害

（一）河湖治理碎片化的表征

第一，流域管理与行政区域管理间的碎片化。按照 1988 年《水法》的规定，我国实行的是“统一管理与分级，分部门管理相结合的制度”。这种情况在2002年被改变。2002年修订的《水法》规定，我国实行“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。其中，流域管理机构指的是水利部在长江、黄河等七大流域设置的管理局[1]。从《水法》修订的本意看，设置流域管理的目的在于克服属地化管理弊端、实现流域综合管理。然而，这种体制在实践中常常会暴露出一些问题。一方面，具备有限职权的流域管理机构很难承担完成机构设置目标。另一方面，七大流域管理机构实际上是在原有体制基础上增设的一套新的环境管理机构，将使流域湖泊资源管理体制更加复杂，面临新的职责分化与冲突可能性。第二，水行政管理部门与其它行政管理部门间的碎片化。仔细分析可以发现，涉水法律法规对于何为统管部门、何为分管部门的界定并不一致。例如，《水法》和《防洪法》 都将水利部门规定为统管部门，其他部门依据单行法授权负责各自领域的工作。《水污染防治法》则不同，生态环境部门成为了统管部门，其他部门则依据单行法授权负责各自领域的工作。第三，流域内不同行政区域间管理的碎片化。从相关法律规定看，我国现行流域湖泊管理仍然遵循属地管理原则。《水法》《水污染防治法》《长江保护法》等都规定地方各级政府应对本行政区域内环境质量负责。遵循属地管理原则的优势在于能够明确地方各级政府流域湖泊环境管理职责，调动其积极性开展相关工作。然而，这种管理体制的缺点也非常明显。在“GDP竞赛”、府际竞争的背景下，它容易引发管理的封闭化，使跨区域环境问题无法得到有效解决

（二）碎片化治理的危害

首先，流域湖泊治理边界不清晰。从职权分配角度看，流域湖泊治理的碎片化必然会导致治理权力的分散化。从现状看，现有涉水管理部门已经不只是“九龙治水”，而是多部门监管，至少包括水行政主管部门、生态环境主管部门、交通主管部门、自然资源主管部门等。在这种情况下，如果各部门的职权能够被法律法规明确规定，并且能够周延的涵盖整个职权领域，那么，其权力边界将是清晰的，对流域湖泊生态环境的监管也将是有力的。然而，这只是理想状态。法律法规规定的原则性、流域湖泊治理的复杂性、实际执法过程地灵活性等恰恰容易导致职权的冲突，使权力边界混淆不清。其次，流域湖泊治理协同乏力。从管理体制角度看，流域湖泊监督管理体制除需要对机构设置、职权分配作出清晰规定以外，还需要就机构间的协同合作作出安排。然而，前述的碎片化治理格局却只会在机构间产生离心力，从而导致机构间协调合作不足[2]。

二、河湖长制法治化的实现路径

（一）构建完善的河湖长制立法体系

河湖长制专门立法的形式应当是行政法规。河湖长制专门立法将以何种形式呈现，存在几种可供选择的方案。一种是以法律的形式，一种是以行政法规的形式。有观点就认为，应提请全国人大及其常委会制定法律。还有观点认为，应该适时出台《全国河长制管理规定》这一行政法规。本文认同后一种观点，河湖长制应该以行政法规的形式制定，其理由如下：第一，如果由水利部等部门制定部门规章来规范河湖长制其实施效果将会受到影响。首先，水利部并不是法律法规授权的河湖长制管理部门。《水污染防治法》《长江保护法》都只是确立了河湖长制的基本制度地位，并未具体规定由谁来负责推行这一制度。因此，水利部至多只是河湖长制工作依托部门，而不是河湖长制工作管理部门。第二，以国务院行政法规的形式规定类似制度已经有先例。河湖长制的立法与一般性的环境管理立法不同。它通过规定体制机制、工作制度、考核问责程序、保障措施来明确地方党政负责人的流域湖泊治理职责，突出工作重点，监督工作绩效，激励和惩罚其工作表现，因此，它的着眼点不在于督企而在于督政。其次，应与河湖长工作制度体系相协调。在未来河湖长制度体系中，除了国务院制定的《河湖长制实施条例》担纲以外，还需要规划出台有关河湖长工作制度的部门规章。这些工作制度主要包括河湖长工作督察制度、会议制度、考核问责和激励制度、验收制度、信息共享制度、河长巡查制度、重大问题报告制度、工作督办制度、民间河长制度、部门联合执法制度等，从而形成河湖长制度体系。

（二）构建完善的河湖长制核心制度

首先，明确河湖长及其工作机构的法律性质。本文认为，河湖长制的作用在于将带有一定模糊性的地方政府责任清晰化，使地方党政负责人承担起流域湖泊生态环境治理责任。也就是说，河湖长的身份——地方党政负责人是河湖长治理权威的来源，而地方党政负责人的职权源于法律授权。流域湖泊生态环境治理本就应属于地方党政负责人的职权范围，河湖长制制度建设只是将原本不太清晰的责任明确化。在法律层面规定时，应当只设置省、市、区县、乡镇四级河湖长，而在村一级设置河湖专管员或巡查员。同时，为了化解流域湖泊治理“最后一公里”的难题，可以借鉴《海南省河长制湖长制规定》的做法规定，“市县（区〉或者乡镇可以根据实际情况聘请村级河湖专管员或巡查员，对河湖进行日常巡查。村级河湖专管员或巡查员协助乡、镇、街道级河长、湖长开展工作，接受乡、镇、街道级河长、湖长的领导和管理。”也就是在村一级设置河湖专管员或巡查员，并给予资金保障。其次，依法形成注重实效、操作性强的工作制度[3]。应将信息共享和信息报送制度整合成一个制度。在《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》中提到了河湖长信息共享和信息报送两个制度。由于两者都是关于信息管理方面的，因此，可以将两者整合成河湖长信息管理工作制度。其次，将信息共享制度与信息公开制度分离。信息共享制度主要是一个行政体系内部的信息资源合作管理机制，而信息公开制度则需要面对社会群体。两者公开的对象、标准、要求并不一致。所以，有必要将两者区分开来，再者，细化河湖长信息共享和报送制度。

结语：

总之，河湖长制法治化是一个推动各项要素制度化、规范化、程序化发展的过程。未来，应进一步加强河湖长制专门立法，修正相关立法，并紧紧围绕河湖长制的运行制度和保障制度，推进体制机制、工作制度、考核问责机制、保障机制的规范建构，形成依法授权、运行有序、考核客观、严格问责的河湖长法治体系。只有这样才能够确保河湖长制规范运行，也才能真正推动实现我国流域湖泊的可持续发展。

参考文献：

[1] 朱玫.中央环保督察背景下河长制落实的难点与建议[J].环境保护,2017,45(09):20-23.

[2] 熊烨.跨域环境治理:一个“纵向—横向”机制的分析框架--以“河长制”为分析样本[J].北京社会科学,2017(05):108-116.

[3] 崔晶.从传统到现代:地方水资源治理中政府与民众关系研究[J].华中师范大学学报（人

文社会科学版）,2017,56(02):1-7.