我国意定监护监督制度的构建

我国意定监护监督制度的构建

海晓兰

北方民族大学  宁夏银川 750000

摘要：意定监护监督制度的目的是回应人口老龄化的现实挑战，保护被监护人意思能力的实现及其合法权益,防止意定监护人滥用职权。我国仅有事后的被动性的司法救济途径，不能切实、有效地对监护权的滥用进行及时的制止，其仍需继续探索，具体可以从明确监督主体，采取私力和公权力并行的监督模式，赋予民政部门和法院在不同阶段的监护监督职能，完善统一运行程序，形成一个涵盖事前、事中和事后监督的完整体系，促进我国意定监护监督制度体系的构建。

关键词：意定监护，监督主体，监督制度

一、我国意定监护监督制度的现状

《民法典》第 33 条是对于意定监护的规定，但是对意定监护监督我国法律条文并未有专门规定。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》总则编若干问题的解释》第11条第2款规定了当意定监护中的监护人存在《民法典》第 36 条第1款规定的情形时，有关主体有权撤销监护人资格。这也就明确了意定监护监督适用《民法典》对于监护监督的一般规定。

我国实践中已经逐步开展了对意定监护的公证服务，目的是加强老年人权益保障以及提供便捷式法律服务，主要以公证机构帮助当事人拟定意定监护合同、审查意定监护合同、调查等方式介人意定监护全程。

社会监护服务的公司现已注册成立，提供的服务面向失独老人、独居老人在内的特殊人群，根据委托人的身体能力阶段分为意定代理期与意定监护期，涉及到生活照管、医疗救助、权益维护、监护监督等服务内容，达成的监护服务协议中既有作为意定监护人进行服务的方式，也有作为意定监护监督人进行支持的方式。

二、我国意定监护监督制度的不足

（一）意定监护监督的主体设定不合理

我国《民法典》第三十六条中对监护人的监护监督主体进行了列举加概括性的规定，然而该法律规定却存在着监护监督的主体分散和角色交叉两个方面的问题，严重影响着监护监督实质性作用的有效发挥。例如在某种情况下有关单位及居民(村民)委员会等本身就担任着被监护人的监护人角色，此时，再赋予其监护监督职责，让其担任监护监督人的角色，毫无疑问会让其陷入到监护权和监护监督权两种职责集于一身的困境中去，导致职权混乱，无法真正发挥监督作用。而且由于监督机构并非专职的监护监督机构，只有在监护人出现法定情形之后，监护监督机构才开始扮演着监护监督者的角色，并不会积极主动地对监护人日常的监护事务执行实施监督，这种情形并不能行之有效地对被监护人的合法权益进行及时有效的保护。虽然我国现行的立法规定了监督的主体，但是并未规定特定的个人或者特定的组织应当主动、直接地履行监督责任。

（二）监护监督的内容不明确

我国现有的监护监督内容仅规定了监护人监护权的撤销事由，并未规定监督主体的职责及监督不力时应当承担的法律后果，监护监督的实际操作性不强，再加上我国基层法院处于案多人少的尴尬境地，法院对于监护人在执行监护事务时的履职情况往往不得而知。首先，定期报告制度的缺失。监护人的监护行为因其隐蔽性而很难被第三者察觉，因此需要在经过一定的监护期限后向监督主体汇报其监护事务的履行情况，使监护监督主体对监护事项的执行有一个较为清晰的认知。其次，完备的考核制度和奖惩制度的缺失。公权力监护监督机构应建立起一个完备的奖惩制度和惩戒制度，定期对监护人的监护事务的执行情况进行考核，在监护人执行监护事务时，如果有侵犯被监护人利益的状况出现时，则对其进行处罚。最后，怎样确保监督主体的监督行为真正发挥实效?我国法律缺乏对监督主体监督不力的法律责任规定，为确保监护监督主体真正发挥其监督的实效性，应当具体明确监护监督主体监管不力的认定标准和惩罚措施。

（三）配套规范程序适用标准不统一

意定监护监督制度作为一项保障意定监护顺利运行的协助制度，其立法规定过于简单抽象，再加之缺乏标准统一的配套规范程序，很难保障能够实现该制度的立法初衷。首先，意定监护协议作为意定监护制度的核心要素，在起草审核环节也缺乏标准统一的规范程序。目前公证机构承担意定监护协议监督的主要职能，但公证机构是否具备公力监督主体资格仍有一定争议。同时有关民事行为能力的审查标准、意定收护协议的相关细则、公证机构的公示效力缺乏统一的规范程序。另外，我国意定监护监督制度在拓宽举报渠道以此激发社会力量进行参与这方面仍需健全完善;同时缺乏一套清晰的评价考核体系，意定监护监督主体在实际履职时需要一个明确的标准来审查监护人是否尽职履行监护职责。司法实践中把法院判决作为评判标准存在较大弊端，因为法院不会去积极主动细致地了解意定监护监督的具体细节，这样的判决作为统一的审查适用标准违背了公平正义理念。因此，探索一套涵盖意定监护监督全程的标准统一的配套规范程序实属必要。

三、域外意定监护监督制度的借鉴及启示

（一）域外的意定监护监督制度

1.英美的成年人监护制度

1964年美国统一州法全国委员会颁布了《示范性小额财产代理权法》，从中得出意定监护制度最早只是一种简单、成本低的法律手段，对于一般的普通公民而言具有积极的作用。美国的持续性代理权是指“本人以书面形式指定代理人，该代理人的代理权不受本人无行为能力、精神障碍或者时间的影响，当被代理人开始丧失行为能力时该代理权开始生效，除非指定了结束时间，否则代理权的效力自设立时开始，不受时间限制”。这体现了设立目的就是为了更好地维护被监护人的利益。除此之外，美国的持续性代理权在代理关系的设立过程中充分尊重了当事人的意思自治，当事人对监护人的选任范围可以是近亲属也可以是当事人信赖的其他个人或者机构组织。

英国的持续性代理分为人身性质与财产性质，财产性质的代理可以由特定的专业机构进行，以确保被监护人财产能够实现利益的最大化，维护被监护人的财产安全。英国监护制度下监护人的监护权会受人身关系的限制，对于具有人身关系属性的权利监护人将会受到严格的限制。因为人身关系具有特定的属性，如收养关系、继承关系、婚姻关系的变动与被监护人的人身具有密切的关联，所以对于人身关系的变动监护人的监护权将受到严格的限制和约束。

2.日本的成年监护制度

日本的意定监护制度(日本称为“任意监护制度”)是指“被监护人在具有完全民事行为能力时，授予监护人在自己丧失全部或者部分民事行为能力后，由监护人代理被监护人行使民事权利”。意定监护协议的生效不仅是双方当事人之间达成合意，还需要公权力家事裁判庭的介入。日本的意定监护制度以家事裁判庭指定意定监护监督人为意定监护制度生效的形式条件，确保意定监护协议的效力。公权力的介人使得意定监护制度的生效时间有明确的标准，对被监护人而言有重要的。保护作用。日本的意定监护制度加大了公权力的干预，在经过不断实践和修改相较于我国的意定监护制度而言更加成熟和完善，值得我国借鉴和吸收。

（二）域外意定监护监督制度对我国的启示

英美法系和大陆法系的意定监护监督改革存在相同之处，在强调尊重自我决定权的基础之上逐渐接纳监护监督公法化和社会化理念。英国法院批准并登记授权书，日本家庭法院选任任意监护监督人并享有对监护事务的最终决定权，这些都体现了监护公法化的发展趋势。公权介入监护是指国家权力机关以公证的第三方身份强行干预成年监护相关事宜，为私法自治提供权威保障。监护制度在从完全控制被监护人到尊重本人自我决定权的发展历程中，对私法自治理念的重视程度也随之增强。私法自治理念不仅十分尊重当事人对自身事务的自主处理权，尤其重视国家权力机关的适当介入，以此为监护制度的顺利运行铸就牢固的公权保护屏障。监护公法化的价值选择旨在保障当事人真实意愿，这看似以维护公共安全为目的，实则是意思自治原则监护理念的近代化改变。通过分析域外国家成年监护制度改革措施，强化公权介入私法领域的成年监护事务已成为分担国家义务和社会责任的一种通例。同时，也应当明白监护公法化趋势的背后是为了尊重个体的自由、平等，将其从各种束缚和枷锁中释放出来，使之能够在所具备的行为和认知能力下正常参与社会活动，以此来平衡私法自治和公权干预程度。

日本的私力监督与公力监督相结合的二元监督模式是值得我国借鉴的，该模式不仅解决了公私监督模式的弊端，还有利于发挥最大的监督效果，最为关键的是重视国家权力机关和私人监督主体同时介入监护监督，通过私力监督主体对监护行为进行日常性全程化监督，国家权力机关对私力监督主体进行间接监督并提供及时的救济性监督措施，防止公权过度介入妨碍到当事人的意思自治，同时也能够减少公权监督的运行成本并能对监护人行使监护权产生足够的警示，最大程度上维护被监护人的人身权益和财产权益。

四、完善我国意定监护监督制度的建议

（一）确定意定监护监督的主体

监督主体的确定，是成年意定监护监督制度进行完善的首要前提，可以解决谁在意定监护中承担监督责任，为被监护人的利益进行保护的问题。我国应借鉴日本私力与公力并行的监护监督模式，设置监护监督人和监护监督机构两类监督主体，明确其各自的职责，通过两类监督主体的通力合作共同对被监护人实行保护。

1.私力监督者

私力监督者，在意定监护协议生效后对监护人监护权的行使发挥着重要的监督作用，选任一个合格的监护监督人对被监护人的权益保障的重要性不言而喻，因此就监护监督人的适格条件要进行明确的规定。作为一个合格的监护监督者，需要不偏不倚，具有客观中立的立场，而不能和成年意定监护协议中的双方当事人有任何的利害关系，才能秉持自己监督者的角色。监护监督人的适格条件，应从积极要素和消极要素来进行规定。就积极要素而言，可以分为行为能力和品德素养两个方面的要素。首先，应规定监护监督人需具有完全民事行为能力，有足够的能力来对监护事务的执行情况进行监督，并在当监护人采取不当的监护手段，如侵夺、转移财产以及对危害被监护人的人身安全时，应当采取相对应的制止措施，将被监护人的利益损失降到最低。其次,在对监护监督人进行选任时,应注重其品德素养，通过尽职调查等方式对监护监督人进行全面清楚的了解，一个品德素养低下的监护监督者并不能使人相信其有对监护事务进行监督的责任担当，相反，一个品德高尚的人由于内心的道德感和责任感，会对监护监督事务尽职尽责，不会在利益的驱动下和监护人互相串通对被监护人的利益进行侵害。就消极要素而言，监护监督人首先不应是受过刑事处罚的人。其次，被监护人的近亲属不应担任监护监督人。因为，选择成年意定监护这种监护类型的成年人，大多是失独失孤或者缺乏家庭温暖，与近亲属存在矛盾的群体。选择被监护人的近亲属担任监护监督人不利于监督事务的执行，甚至会出现被监护人的近亲属与监护人相互勾结来侵吞被监护人财产的情形。

2.公权力机关监督者

公权力机关监督者作用的发挥应主要集中于成年意定监护监督的事前及事后阶段，在这两个监护监督阶段中，应将民政部门作为事前的公权力监督机构，法院作为事后的公权力监督机构，充分发挥其各自的职能优势，对成年意定监护的运行进行监督。

关于赋予民政部门事前监督主体的缘由。第一，我国的民政部门负有对社会中处于弱势地位的特殊群体，如老年人、残疾人等的基本生活保障及救助职责。意定监护制度的利用群体在体力和智力上与正常人相比均处干弱势地位，民政部门有义务对其进行救助，使其回归正常的日常生活。第二，在我国现有的监护监督规定中，当发生监护人滥用自己的监护权时，民政部门作为兜底主体向法院申请撤销监护人的监护资格。民政部门代表国家公权力机关承担着监护监督的角色，将其赋予事前监督的主体地位是理所应当的。

关于赋予法院事后监督主体的缘由。虽然在大多数国家选择由法院作为公权力介入意定监护的代表，担任监护监督的主体来对被监护人实行保护，然而我国法院案多人少的现象突出，法院处理现有的案件都力有未逮，遑论付出巨大的精力来对成年意定监护进行监督。一味地将公权力机关监督者的职责赋予法院，只会导致成年意定监护监督制度落实不到位，监督的实效性得不到应有的发挥。因此，为落实监护监督措施，发挥监护监督的实效性，应仍赋予法院事后的监督主体角色，法院承担起司法救济的终局性保障作用。

（二）明确成年意定监护监督者的监督内容

1.私力监督者的监督内容

意定监护协议是监护监督人监督的标准，监护监督人有权通过命令的方式要求监护人在经过一定的监护期限后向自己报告其履行的监护事宜。当对汇报中的某些监护事项存疑时，不能采取置之不理的态度，而是要召见监护人对存在的不妥之处予以详细的解释；有权查询监护人每日履行监护职责所需的支出账目，有权对监护事务支出不符合常理的事项要求监护人进行解释；监护监督人可以采取积极主动的监督措施对监护人的监护事务的执行情况进行调查，当监护监督人发现被监护人的人身及财产处于危险的境地，而监护人又怠于或无法履行自己的监护职责，此时，监护监督人应暂接监护人的监护职责对被监护人的合法利益实施保护。

2.公权力监督者的监督内容

民政部门和法院被赋予公权力机关监督者的角色，在不同的监护监督阶段发挥着不同的监督作用。两类公权力监护监督机构应和私力监督者相互配合，以此来完善监护监督的效果。

民政部门在担任监督机构时,应当在意定监护协议生效之前，民政部门中的工作人员对意定监护协议的合法性进行审查，并选任合格的监护监督人为协议生效后的监护事务进行监督;在意定监护协议生效之后，有权要求监护监督人在经过一定的监督期限后提供自己的监督报告，并对监督报告及时地进行审查。民政部门在审查的过程中对监督报告的内容存在疑问或者发现报告中存在不合理之处，此时应该召见监护人和监护监督人来对报告中的不妥之处进行解释,民政部门在发现监护监督者出现怠于监护监督事务时，为维护被监护人的合法权益，可命令其进行改正。在监护监督人拒绝纠正的情况下，有权解除监护监督人的职务，并任命新的监护监督人。

法院而言，其监护监督作用的发挥主要在事后救济方面。当监护人出现撤销监护权的法定情形，利害关系人向法院提起监护权撤销之诉时，法院可撤销监护人;当监护监督人或民政部门怠于履行自己的监督职责，致使监护人的不当监护行为无法得到及时的发现和制止，使被监护人的利益损失遭到进一步扩大，法院应要求监护监督人或者民政部门承扣相应的法律责任。

（三）优化意定监护监督的相关配套程序

首先，意定监护协议的订立。意定监护协议一般由当事人自主协议签订或律师代为起草，公证机关在审查当事人是否具备订立合同的能力要求时，为确保合同内容的合理合法性可以借助实践中逐渐完善的文本范式，在起草环节和提供法律专业咨询服务方面发挥重要作用。

其次，意定监护协议的登记公示。公证机构根据相应的程序进行登记公示，这种公示手段不仅简单高效，便于第三人查询，也能够维护市场交易安全。但需要注意的是在登记公示过程中，应充分保护被监护人的隐私和利益。我国立法可以借鉴日本的有益经验，通过明确规定特定主体才具备查询资格的方式，避免当事人隐私泄露。

再者，建立一个完善的意定监护登记系统。目前我国相关系统开发的“公证登记簿”功能模块在遗嘱公证的登记和查询这方面运用较为成熟，依托互联网信息技术强大的信息整合能力，我国在原有模块中添加意定监护协议备案功能。这样可以建立完备的登记公示系统，实现公证机关与法院的有效衔接，进而维护公证机关持续的监督力。

最后，申请监护权凭证。意定监护协议公证后，不意味着意定监护人可以在意定监护条件具备时就自动开启监督程序，此时仍需监护权凭证予以证明，意定监护人可以凭借经过公证的意定监护协议、医疗机构及鉴定机构出具的审核意见，向公证机关申请监护权凭证。

结  论

意定监护制度在我国的确立，有力地回应了我国人口快速老龄化的现实挑战。

其作用不容任何人忽视，在实际生活中,经常发生监护权滥用现象，而被监护人又没有能力捍卫其正当权益。因此，借鉴国外的监护监督制度，填补我国现有的监督漏洞，对意定监护监督制度进行完善，回应迫切的现实需要，不仅必要，而且迫在眉睫。私力和公权力并行的监护监督模式类型的采取，充分发挥了私力和公权力的各自优势，通过私人力量与代表国家的公权力两者之间的相互合作，不仅对监护监督的主体范围进行了扩展，而目在事前、事中以及事后三个不同的阶段中对监护的事务执行进行全程的监督，对被监护人的合法利益进行了及时有效地保护。其制度的具体构建绝非在极短的时间之内就能完成，必须在经过时间的洗礼和实践的考验后一步步地使之日趋完善。

作者简介：海晓兰（1998年8月）女，回族，宁夏吴忠人，研究生（在读），研究方向：刑法学。