我国农污治理政策的历史演进研究——基于中央一号文件的分析

我国农污治理政策的历史演进研究——基于中央一号文件的分析

李永红

（浙江水利水电学院马克思主义学院，杭州，310018）

【内容摘要】在我国社会政治与经济现实生态中，文件治国是一种客观存在。由文件而体现出的政策是指导国家与社会进程的原则性纲领。文章对中央一号文件进行了总结与疏理，指出农污治理是关涉农业、农村、农民问题的重大课题之一，党和国家对污染问题一直持有清醒认识。特别是实施乡村振兴战略必将为农村农业污染治理提供宝贵的历史机遇，有助于推动农业环境污染防治措施的有效落实，必将打赢农污治理攻坚战，切实实现乡村环境优美、生态宜居。

【关键词】中央一号文件 政策 农村农业污染 农污治理

在中国现实的社会政治与经济生态中,文件治国是一种客观存在。从中共中央到乡镇都可以发布不同等级效力的红头文件。通过不同层级的文件,可以快速地对经济社会党建等各个领域存在的不同问题进行快速反应。典型的就是跨越两个世纪的中央1号文件就反映了中央对于三农问题的高度重视。

一、农村农业政策是制定农业农村污染治理法律的依据

（一）文件治国。尽管十八届四中全会提出全面推进依法治国,但是中国所处的数千年未有之大变局时代,以及中国共产党自革命时代以来的路径依赖,使得文件治国在相当长时间内起着无可替代的作用。中央一号文件是中央关于三农问题的总纲领，是农村农业污染治理的政策方针。农村农业政策是制定农业农村污染治理法律的依据，农业农村污染治理法律是农村农业政策政策的具体化、规范化和条文化。

（二）任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党政策的影响。从法的渊源上来看，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有一定的政策背景，许多议会党团都通过法案推动实现该党的经济政策和社会政策。可以说，执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。因此，政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等方面具有高度一致性，农村农业政策和农业农村污染治理法律也是如此。

（三）中央一号文件原指中共中央每年发布的第一份文件。现在已成为中共中央、国务院重视农村问题的专有名词。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2023年二十年间又连续发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位，指明了农业农村污染防治的方向与举措。

二、中央一号文件关于农污治理问题的总结回顾

农污治理是关涉农业、农村、农民问题的主题。三农问题一直是当代中国面临的主要难题，它既是经济问题也是政治问题。“三农”政策的正确与否关系着中国社会的稳定和国民经济的发展。改革开放前，由于执政党受到“左”的思想的影响，不能正确认识中国的“三农”问题，导致农业凋敝，农村落后和农民贫困。中共十一届三中全会以后，中国实行改革开放政策，农村改革成为重要一环。20世纪80年代出台的五个“中央一号文件”成为农村改革的突破口。进入21世纪以来，中共中央又先后下发了18个涉农的“中央一号文件”，强调把解决“三农”问题放在全部工作的重中之重。“中央一号文件”主题和内容的变化已成为中国“三农”政策的方向标。

1982-1986年，中央一号文件主题分别为：《全国农村工作会议纪要》、《当前农村经济政策的若干问题》、《关于一九八四年农村工作的通知》、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》、《关于一九八六年农村工作的部署》、《关于一九八六年农村工作的部署》，指出要加强农村基础设施建设，但尚未明确提出农污治理政策。2005年，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中明确提出加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确指出要扎实推进社会主义新农村建设，推进现代农业建设，加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件。2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出要加大对“三农”的投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制，要加快农业基础建设。

十七大以来，2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》具体指出要抓好小型农田水利建设；大力发展节水灌溉;抓紧实施病险水库除险加固；加强耕地保护和土壤改良。2009年《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中明确指出要加大对农业的支持保护力度;稳定发展农业生产。2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确指出要健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置;要提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定

》突出加强农田水利等薄弱环节建设;全面加快水利基础设施建设;建立水利投入稳定增长机制;实行最严格的水资源管理制度。2012年《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》明确指出要提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务;改善设施装备条件，不断夯实农业发展物质基础。

十八大以来，2013年《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》明确指出要努力夯实现代农业物质基础。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出要强化农业支持保护制度;建立农业可持续发展长效机制。2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出要加快转变农业发展方式，深入推进新农村建设。2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确指出要加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展。2017年《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出要推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态。

十九大明确乡村振兴战略以来，2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出要推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。2019年《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出要扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。2020年《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确指出要对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板。2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出要民族要复兴，乡村必振兴。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化。2022年《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确指出要推动乡村振兴取得新进展，农业农村现代化迈出新步伐。2023年《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确指出要全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村加快农业农村现代化。

无论是20世纪80年代的5个“中央一号文件”，还是新世纪的18个“中央一号文件”都始终贯穿着三条主线，即“发展现代农业”、“建设社会主义新农村”和“促进农民增收”。发展现代农业的同时又要兼顾生态环境的保护。

三、农村农业污染治理的政策取向

治理农村农业污染是建设社会主义新农村的应有之义，促成农民美好生活的建设宜居农村的同时不能以牺牲环境为代价。

（一）党和国家对污染问题一直持有清醒认识。早在1978年12月31日《中共中央批转环境保护工作汇报要点的通知》中就明确指出:“消除污染，保护环境，是进行经济建设，实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路。我们要在建设的同时就解决环境污染的问题。”[1]这是在党史上第一次以党中央名义对环境保护做出的重要指示，提出要进行环境污染防治。从上世纪80年代开始中国共产党越发重视重视生态环境问题，1983年第二次全国环境保护会议确立了环境保护的基本国策并建立了三大政策和八项制度。进入21世纪后，党的十六届五中全会提出要建立“资源节约型、环境友好型社会”，十七大提出“要加快经济发展方式转型，建立全面协调可持续的科学发展观”，坚持“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。十八大提出“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。习近平同志早在任福建省长时曾指出:“任何形式的开发利用都要在保护生态的前提下进行”，任浙江省委书记时首次提出“绿水青山就是金山银山”[2]的财富观，之后又相继提出“保护生态环境就是保护生产力”[3]、构建“绿色循环低碳发展的经济体系”、要“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”等重要论断。党的十九大报告提出要形成绿色的发展方式和生活方式，在乡村振兴战略中还特别强要建设生态宜居的新农村。

（二）《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》是农村农业污染治理的总纲领。政策的引导及支持有助于推动农业环境污染防治措施的有效落实。处于核心地位的政府，可综合运用各种政策手段推动环境治理，整合相关环境治理职能部门，形成职能配置科学、组织机构合理、运行高效顺畅的生态环境治理体制，同时要尊重和保障公众环境的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三)我国于2018年开始实施乡村振兴战略，各省市均出台了相关方案大力推动生态宜居农业环境的建立，将工作重心放在农业环境污染防治方面，并且实施生态系统保护及修复重大工程。依托2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见

》[5]形成因地制宜的施政细则，为进一步提高农业环境污染防治效果，完善环境治理制度体系，加大监管和执法力度，有序开展农业环境污染防治工作提供了政策依据。

随着乡村振兴战略的深入实施，各部门深入贯彻落实环保理念，积极采取措施防治农村环境污染，农业环境防治已成为重中之重，必将打赢农污治理攻坚战，构建起美丽、和谐、生态的农业农村新环境。

参考文献：

[1]国家环境保护总局、中共中央文献研究室编:《新时期环境保护重要文献选编》，北京:中共文献出版社2001年版，第2-3页。

[2]习近平谈生态文明,http://jhsjk.people.cn/article/25567379

[3]习近平谈生态文明10大金句,http://jhsjk.people.cn/article/30007903

[4]习近平：把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，http://jhsjk.people.cn/article/29847865

[5]中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见 - 求是网 (qstheory.cn)

【作者简介】：

李永红，女，汉，1975-10出生于山西忻州。博士，副教授，浙江水利水电学院马克思主义学院教师，党史教研室主任。主要研究方向：思想政治教育、党史与党建、社会主义核心价值观、生态文明。