对城市土地集中储备供应制度的认识与思考

对城市土地集中储备供应制度的认识与思考

盛润杰

海城市自然资源事务中心 辽宁省海城市 114200

摘要：建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构。如土地储备中心。通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的熟地，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。

关键词：城市土地；集中储备；供应制度；

前言：由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中。无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大。结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过退二进三。鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。城市土地储备制度在国内很多城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

一、城市土地储备制度功能

土地储备制度保证了政府对城市土地的统一收购，对其供应的高度垄断。如此，就控制了土地供应总量，调节土地市场供求，保障土地用途管制、“占一补一”等管理制度的实施；而且确定了土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，规范了城市土地市场，促使土地市场健康的发展。保护耕地是我国的基本国策之一。过去，城市土地基本上由用地单位控制着，郊区农地被大量征用，致使耕地急剧减少。实施土地储备制度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。建立城市土地储备制度，通过实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，消除“寻租”行为。城市土地市场影响着城市经济的整体运行和发展，而且是房地产市场的基础。政府通过直接控制的储备土地，以及对土地的优先购买权，从制度上抑制了土地的炒卖活动，防止了地价的暴涨暴跌，提高了城市政府调控土地市场的能力。土地市场运作的得到规范，提高了以招标，、拍卖方式出让土的比例，防止了土地资产和土地收益的流失，使土地资产和收益尽量显化，增加了政府土地收益，加快了城市基础设施建设。实现增值储备中心对收储的土地投入一定的资金和劳动力，进行有计划、有步骤地前期开发，通过“三通一平”或“五通一平”，把物化劳动和活劳动凝结在土地中，增加了土地的效用，同时也使土地在公开竞价出让时卖出大价钱，在市场流转中实现其增值。再者，由于对城市规划用途的调整，使土地利用条件发生变化，向着有利于土地高度化利用方向发展，将会使地价上涨，实现土地的增值。

     二、对城市土地集中储备供应制度的认识

1.实行城市土地储备制度的历史必然改革之前，我国长期实行土地无偿、无期限划拨使用的制度，致使大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市土地一级市场的垄断供应严重失控，政府一直未能充分发挥宏观调控土地的职能。城市用地制度实施了第一次创新，即由“无偿、无限期、无流动”变为“有偿、有限期、有流动”。这项改革的最大变化在于使土地真正成为一种资产。城市土地使用制度改革十几年来，国家政府虽然采取了多种措施，还出台了相关加强土地市场管理的文件和政策，对土地市场的发育和逐步规范起到了一定的作用。但目前看来，土地市场的运作和管理仍然存在一些亟待解决的问题，在这种背景下，城市土地储备制度作为我国城市用地制度的第二次创新应运而生。而且只有实行城市土地储备制度，才能使土地市场走上健康发展的轨道。城市土地储备机制运作城市土地储备机制的运作过程由土地征购一土地储备一土地供应三个环节构成，土地整理包括在土地储备这一环节中。土地征购土地储备机构采用对农用地征用，对城市划拨用地转制，对城市出让用地置换、购买和到期回收等方式将土地集中起来。土地征购要坚持强制性、合理性原则。在这个环节中要特别注意以下两点：①土地来源。由于我国城市用地的复杂性，根据相关的法律法规，对城市存量土地和增量土地进行储备。②征购方式。包括土地征用、土地回收、土地购买、土地置换、土地整理。不论采取以上何种征购方式，基本上都按申请一权属核定一规划条件一评估地价一签定合同、支付收购费用一变更权属程序进行。

2.土地储备政府购得土地后，并不是立即出让，大部分尚未详细规划好的土地要储备起来以备将来的需要，开发条件不成熟的农地更需要继续投入使用。政府购入与出让的土地在数量上通常保持一定的比率。此环节可分两个阶段进行：(1)整理阶段，储备机构对于那些已经规划好准备投入市场的土地，先行实施土地整理或搞好前期开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”。(2)储备阶段，储备机构将已完成开发的“熟地”进行储蓄，等待出让。土地储备的最终目的就是最大限度地利用土地资源，将分散的土地使用权收集起来纳入土地储备库，尽可能地将未利用的和节约下来的土地储备起来，为城市未来的发展定性、定量、定位、定时地提供足够的土地，以缓解土地供求矛盾，使有限的不可再生的宝贵的土地资源得到永续利用。土地出让土地储备中心既是个“土地储备库”，又是个“土地批发中心”。根据城市建设用地的需要，根据城市土地出让年度计划，储备机构将经过一段时间储备并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场。不管是通过回收、收购、置换、以及征用中哪种方式进入储备的地块，出让时均视为土地一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划，进入市场可以通过协议、招标和拍卖方式。

3.建立土地储备制度。需要对土地收购原则进行研究它是土地储备制度的基础。考察国外“土地银行”制度以及杭州、上海等城市建立土地储备制度的实践经验实施土地收购的主客体双方可能存在三种关系：一是市场条件下的“自由买卖”关系在这种关系下。政府或其授权机构在实施土地收购时与被收赡土地的单位或个人是两个平等的经济主体．是否收购和收购价格应根据市场状况自由协商制定。那么实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司它仅能实现其效益最大化的微观目标。而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。二是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利。对被收购方讲是对国家的义务收购是一种行政行为收购价格不必遵循等价有偿的原则．这不符合建立社会主义市场经济体制的要求。三是国家对土地收购的“强制性买卖”关系．承认土地收购双方存在“买卖关系”。但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定。收购价格由地价评估机构评估并由土地行政部门确认使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

结束语：城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、置换等方式。将分散的土地从土地使用者手中集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整理与前期开发，然后根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖或者挂牌出让等方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地的需求的一种经营管理制度。

参考文献：

1张志河，浅谈我回土地储备制度的作用、问题及时策，南方国土资源。2019(7)

2苏东囊，城镇土地储备制度的思考，中固土地科学，2019(6)

3刘新，土地储备制度实施的效应、变化与思考，中田房地产金融，2019(1)