国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

张劲松

四川华兴世纪科技发展有限公司,四川省德阳市 618000

摘要：为合理规划并充分利用国家资源，相关部门要高度关注乡镇国土空间规划编制工作，积极探索有效方法，优化和创新路径，本文主要对国土空间规划背景下乡镇国土空间规划进行分析。

关键词：国土空间规划；乡镇空间；规划分析

引言

中国进入建党百年的重要社会主义建设阶段，正面临着一系列新发展趋向。乡镇是国土空间规划中的基本单元，也是乡村振兴战略下的重要载体，其作为联系城乡的中间环节，对构建完善的城镇体系具有深远意义。

1乡镇发展潜力影响因素

1）区域宏观战略引导是决定乡镇发展潜力的重要因素。区域宏观战略根据趋势导向对县域提出了政策层面的发展要求与目标，对乡镇发展起到指导作用。2）资源禀赋条件是提升乡镇潜力、实现特色化发展的重要支撑。资源禀赋条件是乡镇突出特色，实现差异化发展的重要出发点和落脚点；从自然资源与历史文化资源两个角度出发，针对乡镇资源禀赋条件进行精准识别，有助于优先培育特色化潜力较高的区域，推动乡镇差异化发展。

2国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

2.1基于县域村庄布局的近郊镇镇村联编

国土空间规划体系变革要求“按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则”，构建“五级三类”的国土空间规划体系，可因地制宜地推进县镇或镇镇“合并编制”，并“在县级国土空间总体规划中统筹城镇和村庄布局”；2021年和2022年中央一号文件分别提出“明确村庄布局分类”和“统筹城镇和村庄布局”。村庄规划属于“五级三类”国土空间规划体系中的详细规划，从行政层级上看，应服从“县—乡镇—村”三级行政管理；从规划体系上看，应遵循“总—详”两级规划传导。镇村联编 “总体规划和详细规划”“乡镇级规划和村庄规划”，县、镇、村法定空间类规划回归到“两级三类”规划体系，强化乡镇级政府对国土空间规划、实施、管理全过程参与。主要通过两个方面实现体系回归，一是“县镇”传导，县级规划管理事权下放乡镇，通过村庄布局传导县级政府要求，推动乡镇级政府治理思路融入国土空间保护开发；二是“总详”衔接，合理规避规划层级协调，突出乡镇作为镇村空间治理多元主体的协调角色。近郊镇村庄规划编制，难以规避中心城市的影响。近郊镇镇村联编在镇域层面强调体系构建、发展引导和用途管制，划定管控界限，明确镇村布局，镇区层面强调城镇建设用地布局和空间引导，村庄层面强调面向许可证发放的用途安排，探索修详规或控详规等规划深度。

2.2实现规划依据全覆盖

《关于进一步做好村庄规划工作的意见》已明确提出“避免脱离实际追求村庄规划全覆盖”，受限于发展条件和经济基础，村庄层面不具备覆盖全域的现实性和必要性。作为总体规划，乡镇国土空间规划应坚持全域统筹，采取多形式的编制方式，实现规划管理依据的全覆盖，将各类不重叠、不冲突、不矛盾的规划纳入国土空间规划“一张图”系统，为下一步开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设提供全域的规划依据。

2.3多元化编制模式

不同于过往以行政管辖范围为单元单独编制常规方法，遵循不同区域的共性和差异性，乡镇国土空间规划可结合实际采取多元化的编制模式，在乡镇层面实现总体规划、详细规划管理依据全覆盖。重点乡镇、特色小镇等地位突出的乡镇可按照乡镇现状采用单独编制模式；地理空间相邻、地形地貌相近、产业结构相似、各类资源共享的连片乡镇可采用合并编制模式，在经济产业方面互补发展，共享基础设施和公共服务设施，注重乡镇之间的协调发展；位于县市级城镇开发边界内的城关镇、街道一般不再单独编制乡镇国土空间规划，纳入县市城镇开发边界内详细规划统筹；其他林场、草场、牧场等乡镇级行政区，可根据实际情况并入相邻乡镇编制国土空间规划，对本行政区域开发、保护、利用作出具体安排。依据《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，对“暂时没有条件编制村庄规划的”村庄，按照“镇村一体”模式在乡镇国土空间规划中予以统筹。“镇村一体”模式是指在乡镇国土空间规划中，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线等强制性管控内容，划定村庄建设边界，保障村庄住房等基本建设需求，形成一张“村庄规划综合管控图”作为规划成果。“镇村一体”模式大幅减少了村庄规划的工作任务和工作量，适用于拆迁撤并、发展潜力小等不需要单独编制规划的村庄，为解决其建设无规划依据的问题提供了新的方法和思路。

2.4抓住国土空间规划体系构建的机会窗口，重构乡村国土空间详细规划体系

当前，各地市县总规框架基本确定，乡镇总规编制大多已经启动，有的基本成型，部省已经发布了一系列规划技术标准和政策。从国土空间规划编制体系方面而言，当前业界的一个难点就是自上而下的指标下达与传导路径，特别是如何分解落实到乡村地区。同时，村庄规划已经大面积的开展，对于已经出现的诸多问题，已经不是村庄规划技术层面能够解决的，迫切需要重构乡村国土空间详细规划体系。建议重点研究乡村单元详细规划编制的基础理论、技术方法、审批管理办法，在既有试点的基础上进一步推广。对于正在开展的村庄规划进行成果分离。建议由县级层面加强技术统筹，推进乡镇总规与乡村单元详细规划联编的模式，校核乡镇总规传导下既有村庄规划存在的问题，将村庄规划成果中涉及管控的成果整合反馈为乡村单元详细规划，涉及建设发展的成果转化为非法定的村庄规划。对于已经批复的村庄规划，开展村庄规划评估，再开展乡村单元详细规划编制，待乡镇总规批复后，同步废止已批复的村庄规划。按照成果分离的思路，将村庄规划中涉及建设发展的内容重新整合，成为非法定规划。

2.5不断提高规划编制人员的综合素质，保证规划成果质量

“内外兼施”成就既有技能又有情怀的规划师，有利于保证规划成果质量。对规划编制人员自身而言，要强化学习专业技能，随着国土空间规划相关政策法规、技术标准等的不断完善而不断充实和丰富自身的专业知识和技能，以坚实的专业知识应对不断变化和日益提高的规划要求。在对规划编制人员的外部监管方面，要不断完善规划编制监管体系，采取定期考核、学习培训等形式不断提高规划编制人员的综合素质。近期，自然资源部办公厅印发《关于深入推进城乡规划编制单位资质认定“放管服”改革的通知》明确：规划编制单位及法定代表人对国土空间规划编制成果是否符合法律法规、标准规范、相关政策以及上位国土空间规划强制性内容要求负终身责任。这就是对规划编制单位及人员的要求，有利于鞭策规划编制人员不断提高自身素质，保证规划成果质量。

结语

我国幅员辽阔，各地行政管理、经济发展差异巨大，面对乡镇的特殊性和复杂性，如何建立符合本地实际的乡镇国土空间规划内容框架和编制审批体系，仍需要更多学者持续深入地进行探索和研究。

参考文献

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