乡镇国土空间规划编制存在的问题及对策

乡镇国土空间规划编制存在的问题及对策

范凌云1李恩菲2

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摘要：近年来，我国不断发展及进步的同时，各城镇获得更大发展空间的同时，我国的城市人口不断增加，对于乡镇国土空间规划编制工作的重要性也就愈来愈突出。国土空间规划的制定者和管理者应改变传统的规划编制管理方法，充分顺应“一张蓝图干到底”的要求，积极探索大数据和智能化运用途径、使用手段，注重规划的可操作性和可实施性，构建从规划编制到规划实施的全链条体系，搭建从规划编制到规划实施的智能化平台，并依托该平台中海量数据优势，研究其在辅助规划编制和规划管理中的常态化应用，这有助于从以规划师主观判断为主的经验主义分析转向科学化和精细化的定量处理，助推新时代乡镇国土空间规划体系进一步完善，使乡镇国土空间规划的编制成果以及规划管理决策更加具有科学性、合理性与前瞻性。

关键词：乡镇国土空间；规划编制；问题；对策

引言

当前国土空间规划改革背景下，省级、市县级国土空间规划目前正加快推进，而乡镇级的国土空间规划的编制工作目前仍处于初期阶段。

1乡镇国土空间规划编制存在的问题

1.1上位规划、规划基数未定

目前，省级、区县级国土空间规划尚在编制中，乡镇国土空间规划仍处于探索启动阶段，乡镇规划在底线管控、指标控制、用地布局等方面都缺少上位规划的引导、控制。同时，第三次国土调查数据暂未正式启用，对于乡镇用地的界定仍不明确，造成底数不明的问题。

1.2人口要素失衡

人口研究是国土空间规划开展的基础和必要前提，而从当前试点情况来看，缺少相关内容的讨论。未来一段时期是我国积极应对人口“老龄化、少子化、长寿化”的重要窗口期，从总量上看，我国人口增长“拐点”将至，人口数量将会出现持续性负增长，叠加向城市流动性迁徙因素，乡镇人口将进一步减少；从结构上看，受市场竞争环境影响，乡镇呈现青壮年劳动力人口净流出趋势，老幼常住人口比例高于城市地区，人口结构严重失衡，进一步加剧了城乡发展不平衡；在素质上，乡镇人口知识结构、科学技术平均水平也低于城市。

1.3“多规合一”内容和要求不断提高

国土空间规划编制工作同样要求高质量和精准化管理、管控，“多规合一”内容和要求不断提高。在国土空间规划中，要求逐步融入和细化永久基本农田核实整改补足工作，并结合规划划定永久基本农田保护红线；落实国家粮食安全战略，严格保护耕地和永久基本农田，严防耕地“非农化”“非粮化”，逐步细化长期稳定利用耕地；落实碳达峰、碳中和目标，明确造林绿化空间；保障乡镇振兴战略用地等。另外，自然资源部、国家文物局还要求，在国土空间规划编制和实施中加强对历史文化遗产的保护和管理。乡镇作为落实高质量发展的基层行政单元，规划编制要求的不断提高为乡镇国土空间规划编制带来了一定的挑战，如何更好地协调处理国家战略实施、政策要求落实和地方经济社会发展，是乡镇国土空间规划编制需要重点考虑和解决的难题。

2乡镇国土空间规划编制问题的对策

2.1强化规划底数，对接国土空间规划“一张图”

统一的底图底数是建立国土空间规划“一张图”的基础，在乡镇规划编制技术标准中明确乡镇规划编制底数是第三次国土调查数据，可结合地形图，以农村地籍调查、地理国情监测、优于1米卫星遥感影像等数据为基础，采取实地踏勘印证和补充。对于以第二次国土调查数据编制完成的乡镇规划，若需进一步深化完善，应对基础数据按照第三次国土调查数据进行转换后编制修改规划。

2.2坚持以人为本理念

人是城乡建设中最活跃、最核心的要素，满足人的不断增长的物质、文化、生活、环境的需求是规划的出发点和归宿。在原有内容框架基础上，乡镇国土空间规划应强化“人本位”，综合宏观人口变化趋势，重点分析区域人口规模和年龄层次结构，聚焦“老—中—少”问题，推动医疗卫生、文化体育、劳动就业资源重心下沉。一方面要通过用地布局优化，引导农村人口向中心村、乡镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中；另一方面要从区域综合交通、城乡住房保障、配套支撑体系、风貌管控引导等方面着手，以保障人民生活品质为规划目标，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，破解城乡二元结构现状。

2.3建立健全协调联动机制，保障“多规合一”精准落地

乡镇国土空间规划编制涉及农业农村、交通、水利、生态环境保护、民政、教育、自然资源和规划局等部门，在编制规划时，需要协调处理好各方规划建设内容、协调做好用地保障工作，使各项建设有效实施，精准落地，最终实现“多规合一”，促进经济社会全面协调可持续发展。首先，要明确规划目标和责任，避免推诿；其次，及时沟通联系，保证实现规划目标；再次，加快国土空间规划“一张图”实施监督信息系统与国土空间基础信息平台建设进度，将各部门各类规划统一到一张地图上，保证规划编制的一致性，实现“多规合一”。

2.4生态空间的划定

一般生态空间是指生态保护红线范围外，具有重要生态功能，需要严格保护的限制开发区域。除生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界范围外，将三调认定为“林地（生态主导功能）、其他草地、陆地水域”等地类划入一般生态空间。将生态保护红线与一般生态空间叠加，得出生态空间格局。优化林地结构，优化区划布局，调整林种树种结构优化水系空间。开展河道整治，包括河道清淤、生态护岸、岸坡绿化等，对现状水系进行提升优化。稳定水体质量，明确各水体的水质要求，落实水质达标率指标要求。

2.5统筹发展规模，细化存量挖潜

为避免出现局部之和大于整体的情况，由总体规划统筹发展规模，并分配落实到各个乡镇。通过综合性的测算方法，初步预测2035年某镇户籍人口。遵循以人定地的基本原则，结合现状人均建设用地水平进行调整，初步测算出规划建设用地规模，划定管控边界。某镇受地形条件与水源保护的影响，可供建设空间资源稀缺。规划强调细化存量挖潜，通过盘活存量空间来满足新增的空间发展需求。一方面，对全镇的集体设施配置情况及使用情况展开详细排查，并提出在不改变用地性质的情况下进行功能复合利用，以保障各类设施、各类产业发展的空间需求。另一方面，对一户多宅情况进行排查，初步测算全镇约有15hm²现状住宅可作为盘活空间，用以满足各村村民房屋新建需求。

2.6建设用地布局

规划对已拆除房屋的闲置宅基地提出如下整治措施。1）宅基地复垦宅基地复垦工作主要针对农村新建未拆旧的老房屋以及农民自愿复垦的多余闲置房屋，通过宅基地的复垦来保障农村耕地红线，同时复垦的宅基地原则上会交予农民使用，同时还会给予一定的补偿。2）宅基地收回空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权，将会被农村集体组织收回。3）宅基地商业化利用商业化利用，主要是指利用农村的闲置宅基地开展乡镇旅游建设，如：农村民宿、农家乐等。

结语

乡镇国土空间规划体系构建必须遵循中国乡镇建设的底层逻辑，深度融入建设项目运作的全生命周期管理，强化规划服务和空间要素保障能力，才能提升规划对建设项目的统筹引领，这是乡镇国土空间规划体系构建的关键因素。

参考文献

[1]吴邦銮，郑强，张春花.关于提高乡镇国土空间总体规划实用性的思考：以北京大兴区采育镇为例[J].小城镇建设，2021.

[2]毛蒋兴，蒋玉欣.“七普”视角下我国人口结构转变与国土空间规划应对[J].规划师，2022.

[3]彭震伟，张立，董舒婷，等.乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容[J].城市规划学刊，2020.