论行政诉讼中“滥用职权”审查标准——以最高人民法院公报案例刘云务案为例

论行政诉讼中“滥用职权”审查标准——以最高人民法院公报案例刘云务案为例

唐,悦

北方民族大学法学院 宁夏银川 750021

摘要 行政诉讼中滥用职权司法审查标准不一，不仅是法律条文存在模糊性，而且法官自由裁量权存在不同所导致。本文通过分析最高人民法院的公报案例，梳理相关案件裁判要点从中获得司法实践中所认定的情形并发现滥用职权准在判决中的适用存在的现状及其问题，通过介绍学理上关于“滥用职权”的相关学说，将理论与实际相结合得出对“滥用职权”审查标准的完善。

关键词  滥用职权  司法审查  明显不当

一、案情简介及案件的裁判要点

（一）案情内容

2006年12月12日,刘云务雇用任治荣驾驶该车辆行驶至太原市和平路西峪乡路口时，晋源交警大队的执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留并于当日存入存车场。2006年12月14日,刘云务携带该车审验日期为2006年12月13日的行驶证去处理该起违法行为。晋源交警大队执勤民警在核实过程中发现该车的发动机号码和车架号码看不到，遂以该车涉嫌套牌及发动机号码和车架号码无法查对为由对该车继续扣留,并口头告知刘云务提供其他合法手续。刘云务多次提供材料,但晋源交警大队以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留该车。刘云务不服，提起行政诉讼，请求法院撤晋源交警一大队的扣留行为并返还该车。

(二）裁判要点和裁判理由

晋源交警一大队扣留车辆后，应当根据《道路交通安全法》作出相应的处理。但在该案中晋源交警一大队不返还机动车，又调查核实车辆来历证明，也不要求刘云务提供相应担保并解除扣留措施，而是多次重复要求刘云务提供客观上已无法提供的合法来历证明，其滥用了法律法规赋予的职权。本案中法院认定行政机关在执法过程中要严格遵守法律，在维护社会秩序的同时兼顾相对人现实情况，对相对人采用多种方式实现行政目的时,应当遵循比例原则。 行政机关在实施扣留等行政强制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁便于查清事实等为限，不得长期扣留不作为。因而，该行政机关实施的行为构成滥用职权。

二、滥用职权标准的司法适用

本判例之前，各级人民法院以“滥用职权”认定行政行为违法的并不多见，在具体适用行政诉讼法上的滥用职权标准时，司法实践中存在不同的适用，“公报”公布的案例呈现分离型和结合型两种不同的裁判逻辑。二者在界定滥用职权的内涵与外延时，对滥用职权的适用范畴、认定条件，存在不同的理解。面对司法适用立场的分歧，在我国行政诉讼法的审查标准体系下，何种更加符合司法实践的要求？

    (一) 滥用职权标准的认定逻辑

1.分离型裁判逻辑

该审查标准可以通过单一的“职权”或“滥用”要素进行判定是否构成滥用职权，行政机关仅识别出具有滥用职权的主观意图即符合滥用职权的认定。“黄梅县振华公司案”，法院采用“滥用”和“职权”相分离的逻辑认定滥用职权，该案中，法院将非法意图作为重点关注。一审法院并未确认被告公安局是否享有干预经济活动的职权，仅通过公安机关存在非法干预经济活动的主观动机，便判定为构成滥用职权。可见，按照分离型裁判逻辑，滥用职权的构成是可以脱离“职权”要素的。

2.结合型裁判逻辑

结合型裁判逻辑是更加强调行政法合理性原则，将二者相结合进行审查。滥用职权审查标准的适用需要满足“滥用”和“职权”的双重属性。按照此种裁判逻辑，滥用职权仅指在职权范围内存在实质违法的情形。只有在行政裁量领域，行为人在其权限范围内才有选择的余地，并有责任考量何种选择更符合立法意图或法律目的，行为是否正当，并有可能构成滥用职权。羁束行为较于裁量行为法律规定更加明确，行政机关实施行政管理行为自由选择空间较小，仅会存在合法性争议，不存在行为是否合理的争议。在 “刘云务案” 中，法院认为，晋源交警大队反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，可以看出行政机关工作人员主观上存在故意，从而构成滥用职权。

（二）滥用职权审查标准的适用情况

    行政裁量权不断地扩张已经成为现实，更好地规范行政裁量权在司法实践中具有重要意义，滥用职权作为行政诉讼法诸多审查标准中的重要一种，其在司法审查中发挥着不可磨灭的作用。然而，制度的实效并不能像制度设计一样完美无缺，现实中仍然存在各种问题。该审查标准的适用存在以下三种：基本不适用滥用职权标准、隐藏适用滥用职权标准和混搭适用。基本不适用反映司法机关在适用时的谨慎小心以及法律规范转化为现实中的法律尚有较大距离。隐藏适用该标准在司法实践某钓鱼执法案件中，明显违背道路交通法规定的执法目的，学理上属于滥用职权。但法官在司法审查中并为未直接表明其滥用职权而是通过相对证据不足的理由，确认行为的违法性。可见，在实践中会存在滥用职权情形的案件中，通常会采取转换型审查而隐藏适用该审查标准。混搭适用滥用职权标准与简单回避适用和转换隐藏适用滥用职权标准相比，在实践中法官会采取两种或者两种以上审查标准，该方式会增强判决的权威性。目前从最高院公布的典型案例仅发现“王丽萍案”法官将滥用职权标准作为唯一裁判依据，其他都是混搭适用进行司法审查。

（三）滥用职权与明显不当审查标准

滥用职权是裁量种发生严重失当，必然导致结果明显不当。滥用职权的判例较少，大多是目的不适当和未考虑相关因素。明显不当的审查标准于2014年出现。滥用职权和明显不当二者都是司法审查实质性标准，属于深度审查。从表面上看，认定事实清楚，适用法律基本无误，程序也具有合法性。但是，在法定限度内行政行为裁量效果失当，就会存在目的是否正当、相关因素是否被考虑到，对于这些便需要法官适用实质的审查标准进行司法审查行政行为的合理性。滥用职权可以理解为主观上的滥用权力，其强调主观动机和意图。相反，明显不当主要适用于审查客观不当的行政行为。同时，二者在适用的过程中存在适用次序，明显不当情形是否存在也是先通过其他审查标准检视后不存在问题，而依旧存在畸轻畸重，这时才选择适用明显不当，这也进一步体现滥用职权和明显不当虽然是实质审查标准，但依旧存在适用次序。

三、滥用职权标准现状之分析

（一）“滥用职权”本身具有模糊性

“滥用职权”最早出现在1989年的行政诉讼法，对于“滥用职权”的，判决撤销或者部分撤销。之后对滥用职权解释为“行政机关作出的在具体职权范围内的具体行政行为，但行政机关不正当地行使职权，其不符合法律授予这种权力的目的”，认为“滥用职权是行使职权违背了法律授权的宗旨”。何为“不正当”“不符合法律授权的目的”，并没有清晰的说明，外延亦不周延，理论上的界定具有模糊性，实践中滥用职权的判断困难重重。同时在1989年行政诉讼法规定：行政处罚显失公正的，可以变更判决。此时出现显失公正与滥用职权的关系问题。有学者认为，显失公正是滥用职权的表现。滥用职权是所有违反合理原则的自由裁量行为的总称。显失公正是下位概念。还有学者认为，滥用职权和显失公正是同一问题的两个方面。2014年行政诉讼法修改后，“滥用职权”在界定困难的基础上又面临与“明显不当”的混淆，在认定过程中更加具有模糊性。行政诉讼法规定的审查标准中，存在着“审查结果”与“审查方式”两种划分：“主要证据不足”“适用法律法规有误”以及“违反法定程序”属于审查结果，而“滥用职权”和“超越职权”则是审查方式。学理上“明显不当”属于滥用职权的一种具体表现情形。因此，立法者规定审查标准时与其他标准产生了交叉。这也给司法实践带来风险与难题。

（二）合法性司法审查原则的观念禁锢

有观点认为在我国行政诉讼仅审查行政行为的合法性，对合理性不予理涉，实践中成为法官判案的依据。滥用职权行为在行政违法行为还是不合理行政行为理论上存在争议。有观点主张对滥用职权的审查是一种有限的合理性审查，即是对合法性审查原则的补充；另有学者认为滥用职权是严重不合理的行政行为，是一种实质的违法行为。尽管不少学者试图缓解滥用职权标准与合法性审查原则之间的紧张关系，但在司法审查过程中更加注重法律的审查方式和明确的客观规则作为审查标准，而不是以主观意图进行推定。严格依照法律规定进行裁判案件是法官的最基本要求。滥用职权司法审查是合法性判断还是合理性判断，法律、司法解释并没有给出明确答案，因而法官不会冒着遭受质疑的风险，以学理研究的不同观点作为裁判案件的依据。因此，建立在规则中心主义基础之上的合法性审查原则仍然是滥用职权标准适用的重大障碍和制约因素。

（三）滥用职权主观化较强

我国对滥用职权的阐述中的“反复无常”“故意拖延”等都体现出滥用职权强调主观心态。滥用职权的本质是违反法律规定的目的，需证明行政主体存在主观动机，动机是内在的体现，动机决定滥用职权具有主观性。很多法官也深受影响，认定“滥用职权”主要考虑行政机关主观上的轻率和恣意妄为”，为了更好地追责，滥用职权的认定必须要审查主观意图。在行使裁量权时必须有足够证据证明行政机关主观存在恶意。在某种程度上，滥用职权主观上包括故意和过失滥用两种情形。此时，过失应当界定为重大过失，这与滥用职权标准本身强调主观心态及动机是相吻合的，一般过失、无过错或者无法确定过错的情况无需用滥用职权标准予以评价。”

四、滥用职权司法审查标准之规范适用

（一）审查标准各司其位

对于行政行为是否违法，法官可能会通过不同的理解进行判断以及裁量学说的不同认识，来选择审查标准的适用。对行政自由裁量行为的审查或者会与其他审查标准交叉适用。因此，不仅在学理上需要界定各个审查标准，而且还需要通过法律规定或者司法解释更加明晰各个审查标准的边界与内涵，尽量做到不交叉。其实，从上述介绍可以看出，对一些标准已有了一定的共识：滥用职权与明显不当是形式合法实质违法的结果，两者虽然存在交叉，但各自存在独立的内涵，不可能彼此完全替代。因而对于审查标准的各自归位就意味着在审查体系中的边界清晰，更好地发挥功能审查行政违法行为。

（二）充分尊重行政裁量空间

司法审查是法治国家控制行政裁量权滥用的重要方式，正是由于司法审查可以规范行政机关工作人员履行职责。当前在司法实践中，加大对滥用职权审查标准的适用的同时，也要警惕矫枉过正、走向另一极端，应当尊重行政机关裁量权的行使，不得逾越司法权的界限。尽管我们主张滥用职权审查体现的是更深层次的合法性审查，但不宜打破司法权与行政权之间的微妙平衡，必须尊重行政机关适度的裁量空间和专业判断，避免司法权僭越行政权，从而实现司法裁量与行政裁量有机平衡。行政诉讼中，基于司法与行政的关系、司法权的性质与地位、行政的专业性技术性特点，以及行政诉讼法本身要求，行政诉讼中司法必须遵守谦抑原则。

（三）滥用职权去主观化

在实践中对于主观审查具有较大的难度，应当寻找较为客观的审查技术方式，因此去主观化存在合理性。因为以主观故意作为审查的重要依据使得司法审查变为过错审查并不能体现合法性审查，从而变成由客观审查到主观审查。这实际上是多增加了额外考虑主观意图的要求，加大了审查难度。其次，若在滥用职权司法审查过程中考虑行政机关工作人员的主观恶意会导致个人责任与行政诉讼上的滥用职权不同。法院对于行政行为的合法性审查是为了解决行政机关对外责任，不是追究行政机关工作人员的责任，因而只要裁量构成实质违法，就能够作为滥用职权进行处理。而个人责任实则是行政机关工作人员故意或者不合理使用职权产生的后果，因而二者也会产生错位与混淆。继而，在司法实践中考虑主观因素会导致救济不公。在一个行政处罚案件上，要是出于故意打击报复，则构成“滥用职权”，因而不能适用变更判决。若无法查明其主观心态为故意，仅构成“明显不当”，可以作出变更判决。再者，去主观化符合司法实践需要，法官通过客观审查就足以认定目的是否正当、是否考虑到相关因素，无需再考虑行为人主观心态。最后，在司法实践中要求行政机关对作出的行政行为负有举证责任，一般会从形式上证明行政行为的合法性即可，此时主观故意的举证多半会落到相对人身上，增加行政相对人的举证压力。

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[15]李广宇.论行政裁量司法审查中滥用职权与明显不当的关系[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2017,(01):13-16.

作者简介：唐悦（1996年7月）女，甘肃兰州，东乡族，研究生在读，研究方向：法理学。