实施城市更新的难点与策略

实施城市更新的难点与策略

李旭

重庆市建筑科学研究院有限公司  重庆市  400000

摘要：近年来，随着人们生活水平的提高，对居住环境的要求越来越高，对城市的建设也越来越强，从而城市更新是城镇化发展的必然过程。高质量发展是我们建设现代化国家的首要任务。城市更新就是推动城市高质量发展的重要手段，城市更新的目的就是要推动城市高质量发展。

关键词：城市更新；难点；策略

引言

在现阶段我国城市化水平大幅提升的背景下，空间规划规模日益扩大，促使其从以往的增量为主、扩张型模式，逐渐转变向存量为主和全局控制。尤其是近年来，为推动城市建设良好发展，适应城市化迅速发展的现状，提出城市更新的战略部署，城市更新提供了重要的指导。在此基础上，各地为顺应社会发展，加快城市化建设进程，针对其中心城区实施“三旧”改造工程，并将其作为城市更新的重要组成部分，但这一过程中，其暴露出诸多问题。由此，相关部门结合新时代下国土空间规划治理要求，对该地区的城市更新路径进行深入思考，提出有效建议，以此实现当地国土空间规划治理水平提升，促进城市更新建设实效进一步提高。

1城市更新概述

城市更新是城市发展进入中后期，生产、生活方式以及城市发展方式变化的必然选择。城市更新是对城市现有建筑和用地进行改建、更新，使之适应城市发展要求，发挥其应有的社会效益和经济效益，并最终达到提高城市综合承载力和竞争力的过程。近年来，随着我国城市化进程的日益加快，旧城区不断升级改造，城市规划与建设领域对城市更新也提出了更高的要求。城市更新是新一轮国土空间规划中需要重点突破的内容，其重点在于通过对现有城市土地资源的再分配再利用，进行结构调整优化，从而提升并完善城市功能和品质。

2城市更新的难度

2.1利益冲突导致城市更新难度大成本高

城市更新涉及复杂的利益主体，包括政府、物业产权人、物业开发商和相关各方等，利益冲突导致治理成本加大。政府部门需要通过城市更新改善城市空间，提升城市品质，充分体现城市更新行动的公益性；而物业开发商等市场主体介入城市更新，主要意图在于获得更高的市场回报，产权人和相关各方（居民、租户等等）则期望通过城市更新行动改善居住环境或取得拆迁回报等。开启城市更新进程中，政府是主要的推动方和主导者，但物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足。从治理关联成本视角来看，一方面，一旦缺乏政府公共资金投入，城市更新常常陷入“进退两难”的境地。以城市老旧小区改造为例，老旧小区是由许多细碎的产权组合而成的集合产权，当对其进行更新改造时，不同的产权所有者更新意愿也会不同，各方之间的利益冲突导致协调难度大、成本高；另一方面，如果在更新改造过程中不能很好地完善体制机制，明确各利益相关方的权责利，特别是协助权利人降低更新行动的交易成本、合作成本，从而使权益主体成为土地增值的获益群体之一，并激励物业权利人产生更新改造的意愿和动力，使各方主动进行互动协调，那么更新改造极易陷入“集体行动”困境，存量用地也会面临“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的尴尬局面。

2.2统筹协调不足制约更新动力生长

城市更新是一项涉及政治、经济、社会和文化的系统行动，在组织协调、政策协同和系统规划及更新视角等方面都离不开“整体性”思维和“系统化”运作，目前我国城市更新行动在治理资源统筹方面尚差强人意。一是许多更新改造项目涉及众多产权所有方（如政府、国有企业、民营企业、街道和社区等），由于产权结构复杂，未能建立各产权所有方之间的良好组织协调机制，致使资源统筹不力，项目难以高效执行；二是针对存量城市更新行动，各地方相关部门制定的政策（包括标准、审批流程等）综合性和立体化程度不足，缺乏政策协同，加大了项目推进的难度；三是城市更新行动事实上具有很强的外部效应，实践中由于缺乏系统规划，较少进行街区连片改造，无法集约式地加以改造开发，集中表现在用地功能单一化、综合效益低下；四是未能以多元化视角审视更新改造项目，导致项目内驱力不足。如老旧小区改造涉及多样的利益主体诉求，流动人员与常住人口诉求差异化很大，老龄化社区的改造诉求区别于年轻人占主社区等。如果不考虑这些因素，更新改造行动极有可能遇到强大的阻力。

2.3配套设施建设不合理

对城区进行更新改造时，相关部门遵循大局观和为人民服务的思想和宗旨，强调改造效果，以期城市更新后能够提升居民日常生活水平，促进当地经济发展。但在实施更新改造过程中，存在配套设施建设不完善、不合理等情况，如针对成熟社区的建设，必须要解决生活物资采买、停车、教育、医疗等现状，以此满足人民群众日益增长的物质和精神需求。不过结合当前更新成果来看，部分区域配套设施建设还存在明显不足，例如针对公共服务设施的改造仅限于地块开发区域，其服务半径相对较小，无法全部覆盖周边的区域市民，导致国土空间规划利用存在一定缺陷。

3实施城市更新策略

3.1持续推进老旧小区改造，建设完整社区

老旧小区改造抓什么？概括为“3个革命”，第一个是“楼道革命”，消除安全隐患，有条件加装电梯；第二个是“环境革命”，完善配套设施，加装充电桩等和适老化的改造；第三个是“管理革命”，党建引领、物业服务。住房和城乡建设部一定把总书记的重要要求落实好，持续抓下去。

3.2城市更新的实施分类

在实施城市更新行动过程中，为保证项目的政策匹配、更新策略的精准有效，需进行更新类型的实施分类，以区域、政策导控、用地功能为依据进行更新类型划分，共分为政策区、集中建设区及特殊用途区，涵盖文化、生活、生产与生态。将具有空间性政策的更新区域划分为特殊政策区，同时根据不同的城市发展阶段，按照更新等级将其进一步划分为综合整治类和保护利用类两小类。对于集中建设区，按照不同的功能区域，划分为公共服务类、基础设施类和微环境改善类三大类，具体包括更新完善城市公共服务设施和市政基础设施、提高交通组织能力和完善道路结构与系统、提升城市公共开放空间等内容。此外，将城市中的生态空间划分为特殊用途区，并按照“城市双修”的理念分为生态修复类和生命修补类两大类。

3.3要推进城市数字化基础设施建设

城市更新不仅要改造老的、旧的，补短板，还要有创新思维，用科技赋能城市更新。特别是现在我们要抢抓机遇，把5G、物联网等现代信息技术想办法进家庭、进楼宇、进社区，我们共同建设数字家庭、智慧城市，让我们的城市更聪明，让科技更多地造福人民群众的高品质生活。

3.4城市更新可以加速推动城市新经济

一方面随着经济社会的发展，城市产业也在更迭，基于城市新经济特征统筹考虑城市空间更新布局，能够更好地服务于新的产业链，同时直接带来基础设施投资持续升级。另一方面将城市闲置或低效资源统一梳理、统一评估，或由用地单位自主开发建设，或由城市统一来安排，吸引企业积极参与推动更新。

结语

城市更新作为转变城市发展方式的重要抓手，对我国城市发展具有重大意义，其有利于推动城市功能完善、布局结构优化、居住环境品质提升和公共服务水平提高，从而加速推动城市新经济的形成，重构发展城市新功能，打造城市空间新意境，引领城市建设新科技的形成。

参考文献

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