政府资源环境审计发展历程及趋势

政府资源环境审计发展历程及趋势

汤寅青

上海交通大学国际与公共事务学院 200030

摘要：对政府资源环境审计方面的文献进行回顾，梳理了国内政府资源环境审计的发展背景和历程，并对欧美发达国家资源环境审计的发展趋势进行了梳理和总结。在此基础上，提出了在未来实际开展以及研究过程中我国政府资源环境审计应该把握的发展方向。

关键字：政府资源环境审计、环境审计、环境绩效审计

1 政府资源环境审计的发展背景

1.1 政府资源环境审计的定义

2001年初，最高审计机关国际组织(INTOSAI)所属的环境审计工作小组(WGEA)正式向各成员国印发了《从环境视角进行审计活动的指南》，明确了资源环境审计应当采用最高审计机关的各种审计方法，覆盖各种审计类型，即资源环境审计主要有财务审计､合规性审计和绩效审计三类[1]。

由于环境保护本质上是一种公共产品，具有非竞争性和非排他性，由此环保问题所带来的宏观性以及市场机制的失灵，导致任何单一的经济主体自觉履行资源环境审计中的受托资源环境保护责任是难以实现的。而政府资源环境审计，依托于政府审计机关及相关政府机构，对政府部门进行的与资源环境相关的公众受托责任与社会主体实施的与资源环境相关的行为进行监督，对资源环境问题进行宏观调控，从而切实达到节约资源､保护资源的目的[3]。

1.2 国内政府资源环境审计的发展背景

当前，我国经济已从高速发展阶段转向高质量发展阶段，保护和改善生态环境是高质量发展的重要内容。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中指出“坚持人与自然和谐共生”这一理念，倡导集中力量解决突出的环境问题，加快生态文明体制改革，建设“美丽中国”。总书记多次强调人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，标志着审计监督迈向了全覆盖的新时代。2015年8月，国务院印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；2017年6月，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》审议通过并下发执行，政府资源环境审计已经被纳人国家制度层面，将成为今后相当长一段时期国家审计的常态化工作。近年来，我国审计署和地方各级审计机关积极组织实施节能减排、水污染防治、污水垃圾处理和领导干部自然资源资产离任审计等多项资源环境审计项目，是促进我国经济社会全面、协调、可持续发展不可缺少的力量[4]。

2 各国资源环境审计发展情况及趋势

2.1 美国

美国的资源环境审计最早可以追溯至1969年的水污染控制审计项目。1978年，美国国家审计总署作为执行资源环境审计的专门机构，下设环境资金审计处､自然资源利用与环境保护司和环境绩效审计处三个审计部门。同年，为了确保经济发展和环境保护的平衡，联邦环境质量委员会在《环境质量委员会关于<国家环境政策法>的实施条例》条例中引入了“成本——收益分析法”，环境绩效审计由此拉开了帷幕[5]。美国国家审计署参与解决环境管理与环境政策评估相关的问题，包括参与某些环境法律的修订，更好地配置环境资源等，可以在改善环境绩效的同时，减少成本支出[6]。

2.2 加拿大

早在20 世纪 70年代，加拿大审计公署就开始在资源环境领域实施审计，主要是评价组织环境法律的遵循情况。1992 年，国会要求联邦政府各部门制定“加拿大绿色环境规划”，加拿大审计署着手对环境规划的实施绩效进行审计，环境绩效审计产生。

2.3 欧洲各国

德国的资源环境审计范围包括环境合规性审计､环境鉴证审计与环境绩效审计各个方面[5]。在资源环境审计实践层面，瑞典环境审计署开展了市政设施内部环境､环境监测环境审计工作;奥地利的“维也纳生态经济建设规划”在环境管理体系建设､企业环境审计､旅游环境标志､ISO14001､温室气体削减等五个层面对环境保护方面的资源环境审计进行了界定和规划;此外，英国、西班牙等地区也相应地出台了资源环境审计制度方面的官方文件和协定并逐步实施[7]。

3 国内政府资源环境审计发展历程及未来趋势

早在1985年，财政部､审计署等部门就联合开展了兰州等4个城市的环境保护资金审计工作，拉开了我国政府资源环境审计的序幕。1998年，审计署农业与资源环保审计司成立，其主要职能为组织审计资源能源、环境保护资金和项目。随后，国内资源环境审计进入规范阶段，陆续印发了一些配套文件，如《审计署2008-2012年审计工作发展规划》明确划分了财政、金融、企业、经济责任、资源环境、涉外等六种类型的审计。

党的十九大以来，政府资源环境审计进入新时代，自然资源资产离任（任中）审计由试点转入全面推开。与生态文明建设的战略部署相比，政府资源环境审计实践有所滞后，作为国家治理的重要组成部分，政府审计也是生态文明建设的关键监督力量，资源环境审计常态化与高频化势在必行

[2]。

目前，国内的资源环境审计实践以财务和合规审计为主要类型，环境绩效审计相对较少。从审计项目的类型构成看来，绩效审计相关项目类型占比最低，仅占总体的5.26%。对环境绩效审计的忽视，使得资源环境审计更偏向于对问题的直观描述，未发挥资源环境审计应有的预测和促进作用。我国的政府资源环境审计仅注重对国务院所属环保部门､政府管理的环保专项资金的审计监督，这不利于资源环境审计的全方位发展，需要借鉴欧美发达国家的成功之处。

尽管目前我国主要开展的是环境合规性审计，但环境绩效审计是发展方向。我国资源环境审计的重点内容应逐步转移到可持续发展，强调经济、社会和环境的综合发展；环境资源利用效益；环保资金使用和项目运行的效率与效果；环保工作绩效等，以便更好推动社会、经济、环境协调发展。

参考文献

[1]陈思维, 王晨雁. 《从环境视角进行审计活动的指南》的启示 [J]. 审计与经济研究, 2003, (04): 28-31.

[2]吴勋, 郭娟娟. 国外政府环境审计发展现状与启示——基于WGEA全球性环境审计调查 [J]. 审计研究, 2019, (01): 31-40.

[3]陈淑, 王健姝. 政府资源环境审计文献综述 [J]. 财会月刊, 2021, (01): 106-14.

[4]齐蓓蓓. 生态文明建设背景下的政府环境审计研究 [J]. 时代经贸, 2017, (15): 47-8.

[5]赵金燕, 宋传联. 发达国家环境审计制度的变迁历史及对我国的启示 [J]. 生态经济, 2016, 32(11): 179-83.

[6]GAO. Environmental Auditing: A Useful Tool that Can Improve Environmental Performanceand Reduce Costs [R], 1995.

[7]李鹏, 杨海军, 李志坚, et al. 草业生态审计指标体系构建研究 [J]. 中国草地学报, 2013, 35(03): 1-5.