地方政府应急决策法治化

地方政府应急决策法治化

蔡书芳

（中共西安市委党校法学教研部 陕西西安 710054 ）

摘要：应急决策作为政府行政管理的重要组成部分，对于应对突发公共事件，维护公民权益，保障社会稳定具有至关重要的作用。在现实中，地方政府的应急决策往往面临众多挑战，如应急预案不完善、决策信息不准确、决策流程不严谨、权责不清和社会信任缺失等问题。对此，我们需要从法治化的角度出发，推动地方政府应急决策的改进。具体来说，可以通过完善应急预案管理制度、加强信息化建设、推行应急预案演练和培训、加强决策制度建设和确立权责等手段，实现地方政府应急决策的法治化，从而提高政府的行政效能和公信力，维护社会稳定和公民权益。

关键词：应急决策；地方政府；法治化；应急预案管理；公信力

一、引言

在全球化和科技化的时代背景下，各种突发性的公共危机事件不断增多，包括自然灾害、公共卫生事件、环境污染事故等等，这些事件的发生往往伴随着极高的不确定性，对公众的生命财产安全和社会稳定构成重大威胁。面对这种复杂的社会现象，政府的应急决策能力成为了社会关注的焦点。应急决策，顾名思义，是指政府在面临紧急情况时，需要迅速做出的决策，以应对突发事件，最大限度地减少公共危机对社会的影响。具体到地方政府，由于其对地方实情的熟悉和接近民生，它们在应急决策中起着关键的作用。一方面，地方政府是最早接触并发现突发公共事件的主体，需要快速、准确地评估情况，制定应对策略；另一方面，地方政府是实施应急措施，维护社会秩序的主力军，需要有充足的资源和能力来执行决策。因此，地方政府的应急决策对于整个社会的稳定和发展至关重要。

然而，当前我国地方政府应急决策的法治化存在诸多问题，例如应急预案不完善、决策信息不准确、决策流程不严谨、权责不清以及社会信任缺失等，这些问题严重制约了地方政府应急决策的效能和公信力。在这个背景下，本文旨在探讨如何通过法治化的手段和方式，提高地方政府应急决策的合理性和有效性，以更好地保障公民的合法权益，维护社会的稳定和发展。本文将首先分析地方政府应急决策的法治化需求，然后探讨当前应急决策法治化面临的挑战，接着提出完善地方政府应急决策的法治化措施，并在最后总结和展望。希望通过这样的研究，能为地方政府提供有价值的参考，推动我国应急决策的法治化进程。

二、地方政府应急决策的法治化需求

2.1保护公民的合法权益

保护公民的合法权益是地方政府应急决策法治化的重要目标之一。应急决策涉及到公共安全和公共卫生等重要领域，其影响范围广泛且直接关系到人民群众的切身利益。在应对突发事件和灾害时，地方政府必须在保障公共安全的前提下，切实尊重和保护公民的合法权益。首先，法治化的应急决策要求地方政府遵循法律程序。法律是规范行为的基础，通过制定、执行和遵守法律，可以确保决策的合法性和公正性。在应急决策中，地方政府应当依法履行职责，遵守法律的规定和程序，确保决策的合法性，避免滥用职权或侵害公民的合法权益。其次，法治化的应急决策要求地方政府保障公民的基本权利。公民的合法权益是法治社会的核心价值，地方政府应当充分尊重、保护和维护公民的基本权利。在应急决策过程中，地方政府需要考虑到公民的生命安全、身体健康、财产权益等方面的权益，采取合理有效的措施保障公民的合法权益不受侵害。此外，法治化的应急决策要求地方政府加强信息公开和参与保障。公民享有知情权和参与权，地方政府应当及时向公民公开有关应急决策的信息，让公民了解决策的背景、原因和影响，增加透明度。同时，地方政府还应当积极倾听公民的意见和建议，充分考虑公众利益，在决策过程中提供合理的参与机制，确保公民能够参与到决策的制定和实施中来。最后，法治化的应急决策要求地方政府建立健全的监督机制。监督是法治的重要保障，通过建立有效的监督机制，可以防止权力滥用和侵犯公民权益的情况发生。地方政府应当建立健全内部监督和外部监督机制，加强对应急决策的监

2.2 规范政府权力行使

规范政府权力行使是地方政府应急决策法治化中的重要方面。地方政府在应急决策中行使的权力往往是紧急使用的权力，因此如何保障其行使的合法性和权威性尤为重要。通过法治化的应急决策，可以明确政府权力的边界和限制，防止滥用或越权行使权力，规范政府权力行使。法治化的应急决策在于能够明确政府权力的边界和限制。在应急决策中，政府需要在短时间内做出重要决策，但这并不意味着政府可以随意行使权力。通过法治化的应急决策，可以明确政府权力的范围和界限，确保权力的行使在法律框架内进行。这样一来，政府的行为将受到法律的约束，不会越权行使权力，从而保障了行政决策的合法性。同时，法治化的应急决策能够防止滥用或越权行使权力。在紧急情况下，政府权力的行使往往具有一定的自由裁量空间，但这并不意味着政府可以任意滥用权力。通过法治化的应急决策，可以建立明确的决策程序和决策标准，规范政府权力的行使。这样一来，政府在决策过程中需要遵循法律规定和程序，不能滥用权力或越权行使权力，确保了政府权力的合法性和权威性。另外，法治化的应急决策有助于规范政府权力的行使。通过明确的法律规定和程序，政府在应急决策中需要按照法律的要求进行权力行使，遵循程序的公平公正。这不仅可以提高政府权力行使的透明度和可预测性，也有利于公众对政府行为的监督和评估。规范的权力行使可以增加政府的合法性和公信力，加强政府与公众的信任关系，为应急决策的顺利实施提供了保障。

2.3 提高政府效能和公信力

提高政府效能和公信力是地方政府应急决策法治化的重要目标。在应急决策中，迅速、准确、科学地做出判断是至关重要的，这要求政府依靠专业知识和科学技术，采取相应的行动来应对突发事件。然而，如果应急决策不受法律与程序的约束，可能导致政府效率低下，公信力受损，从而影响应急决策的质量和效果。通过法治化的应急决策，可以确保决策程序的公平公正，遵循法律法规的要求，保障公民的合法权益。首先，法治化的应急决策要求政府依据法律与程序进行决策，遵循法定的程序和规定，确保决策过程的合法性和透明度。这有助于避免政府在应急决策中出现违法行为或越权行使权力的情况，增强政府的合法性和权威性。一方面，法治化的应急决策强调决策的科学性和准确性，依靠专业知识和科学技术进行决策。这有助于政府在应急决策中采取恰当的措施和方法，提高决策的准确性和针对性。同时，科学决策也能够降低决策过程中的主观偏见和错误判断，提高决策的科学性和可靠性，从而提高政府的效能和公信力。另一方面，法治化的应急决策还要求政府与相关利益相关方进行充分的沟通和协商，确保决策过程的透明性和参与性。通过广泛征求各方的意见和建议，政府可以更好地了解社会的需求和利益，增加决策的合理性和公正性，提高公众对决策的认可度和支持度。这有助于增强政府的公信力和责任感，树立政府的良好形象和形象。

2.4 促进社会稳定和发展

促进社会稳定和发展是地方政府应急决策法治化的重要目标和动力所在。应急决策的及时性和准确性对于社会稳定具有重要意义。当突发事件发生时，地方政府需要迅速作出决策，采取必要的措施来应对并化解危机，以维护社会的稳定和秩序。然而，如果政府行使权力不规范或越权，就可能引发社会不满和动荡因素，对社会稳定和发展造成负面影响。合法合规的应急决策能够树立政府的权威性和公信力，增强社会对政府的信任和支持。当地方政府依据法律程序做出决策时，表明其权威性和合法性，使公众对政府的决策产生认同感。公众对政府的信任将促使社会积极参与，共同维护社会的稳定和发展。其次，法治化的应急决策能够确保决策的科学性和准确性。应急决策需要依据科学的数据和专业的知识进行判断和分析，以确保决策的有效性和可行性。如果决策不受法律程序的约束，可能导致决策缺乏科学依据，采取不合理的措施，无法有效解决问题，甚至加剧危机的发展。通过法治化的应急决策，政府能够更好地借助科学技术和专业知识，做出准确、科学的决策，提高应对突发事件的能力和效果。最后，法治化的应急决策有利于平衡各方利益，维护社会的公平正义。在应急决策中，涉及到不同利益主体的权益和需求。如果决策不规范或越权，可能导致利益偏向和不公平现象的出现，引发社会矛盾和冲突。通过法律程序和程序正义的约束，能够确保决策公正、权益平衡，避免利益偏向和不公平现象的发生，维护社会的公平正义。

三、地方政府应急决策法治化的挑战

3.1 应急预案不完善

应急预案不完善是地方政府应急决策法治化面临的一大挑战。应急事件的种类繁多、复杂多变，对应急预案提出了更高的要求。然而，由于缺乏针对性和不完善的情况普遍存在，地方政府在应急决策时常常面临着缺乏有效、科学的依据的困境。首先在应急预案缺乏针对性方面，使得应急决策缺乏目标性和针对性。由于应急事件具有一定的特殊性和复杂性，需要根据不同类型的事件制定相应的预案，以提供有效的应对措施和指导。然而，现实中存在的问题是，一些地方政府的应急预案过于泛化，未能充分考虑到当地的实际情况和特点，导致在实际应急决策过程中无法提供准确、具体的指导，从而影响决策效果。同样的，应急预案的不完善使得应急决策缺乏科学性和灵活性。应急事件的变化多样，需要根据不同情况灵活调整和应对，而应急预案的不完善使得决策者在面对复杂局势时缺乏科学的依据和指导。预案可能缺乏详细的操作流程、配套的资源调配方案以及有效的应急响应机制，这会导致决策者在应急决策过程中无法及时做出正确的判断和决策，从而影响决策的效果和实施的效率。此外，应急预案的不完善还可能导致应急决策的困难和决策者的不确定性。当面临突发事件时，决策者需要在有限的时间内做出快速、准确的决策，而不完善的预案使得他们难以确定最佳的决策方案，容易产生犹豫和迟疑，进而延误决策的时间和效果。

3.2 决策信息不准确

在地方政府应急决策过程中，面临着决策信息不准确的问题，这是因为应急事件往往是突发性的，导致信息的来源难以及时、准确地获取。在应急事件发生初期，信息的收集和传递往往受到时间紧迫、信息来源有限以及信息真实性的不确定性等因素的制约。由于突发事件的性质，地方政府在应急决策时可能面临信息不明确的困境。在事件初期，有关事件的详细情况和影响范围可能还不清楚，导致决策者无法准确了解事件的严重性和紧急性，进而可能导致决策的滞后和不当性。其次信息收集过程中存在信息不全面的问题。由于突发事件发生突然，信息来源可能不完善，相关数据和信息可能无法及时获取。此外，由于事件发生的复杂性和多变性，一些重要的信息可能被忽略或未能全面收集，从而影响地方政府对事件的全面把握和科学决策。信息真实性的不确定性也是应急决策中的一个关键问题。在应急事件发生初期，信息来源可能不稳定，消息传播速度快，涉及的信息较多。在这种情况下，地方政府需要审慎对待信息的真实性和准确性，以避免基于虚假或不准确的信息做出错误的决策，进一步加大应急事件的影响和后果。

3.3 决策流程不严谨

地方政府在应急决策中，存在着决策流程不严谨的问题。这主要体现在人员调配不合理和决策程序不严谨两个方面。人员调配不合理是指在应急决策中，地方政府可能面临人员分配不合理、专业能力匹配不足等情况。在应急情况下，需要快速调动各方资源，协同工作，但如果人员的分配不合理，可能导致专业能力不足，缺乏协同配合，影响应急决策的效果和质量。此外，由于应急情况常常需要多个部门协同工作，如果各部门之间协调不畅，信息交流不及时，也会导致决策流程的不严谨。此外，决策程序不严谨意味着地方政府在应急决策中可能缺乏规范的程序和严格的操作流程。应急决策常常处于紧迫的时间压力下，但这并不意味着可以忽略决策程序的规范性和严谨性。如果地方政府在应急决策中缺乏规范的程序，可能导致决策的主观性增加，决策结果的公正性和合理性受到质疑。决策程序不严谨还可能导致信息的不全面和不准确，从而影响决策的科学性和可行性。因此，地方政府在应急决策中需要关注决策流程的严谨性，建立规范的操作流程和程序，确保决策过程的公正性、科学性和合法性。只有这样，才能提高应急决策的质量和效果，确保公众的合法权益得到充分保护，维护社会的稳定和发展。

3.4 权责不清

在地方政府应急决策中，一个常见的问题是权责不清，即在应急决策过程中，相关部门的权责边界和职责分工不明确。这可能导致决策结果的责任难以追究，监管工作难以落实，给应急决策的有效性和效果带来负面影响。一方面，权责不清可能导致责任的推卸和模糊。在应急决策中，多个部门和人员参与，但由于权责不清，往往出现责任模糊的情况。当应急决策出现问题时，各方互相推诿责任，导致责任难以界定和追究，进而影响问题的解决和后续工作的开展。另一方面，权责不清可能导致职责混淆和工作重叠。当地方政府在应急决策中各部门的职责界定不明确时，不同部门之间可能存在工作重叠和职责重复的情况。这样会导致资源浪费、工作效率低下，影响决策的及时性和准确性，对应急情况的处理造成困扰。此外，权责不清还可能导致监管工作的困难。在应急决策中，监管是确保决策执行和效果评估的重要环节。然而，由于权责不清，监管职能难以落实，监管工作无法得到有效推进，导致应急决策的监管和评估存在滞后和不足。

3.5 社会信任缺失

在地方政府应急决策中，社会信任缺失是一个重要的问题。当地方政府在应急决策中出现错误、不透明等情况时，会引发公众对政府的质疑和不信任，进而影响政府的公信力和稳定性。应急决策的错误可能导致社会信任的缺失。当地方政府在应对紧急事件时，如果决策不准确或不合理，可能导致应急措施无法有效应对问题，进而使公众对政府的决策能力和水平产生质疑。例如，如果在灾害应急中，政府的决策导致资源分配不合理或救援行动不及时，公众可能对政府的能力和决策效果产生怀疑，失去对政府的信任。不透明的决策过程也会引发社会信任的缺失。当地方政府在应急决策中缺乏透明度，不及时公开决策的依据、原因和影响，公众难以了解决策的合理性和公正性，容易引发猜疑和怀疑。特别是在涉及公共安全和公共利益的紧急决策中，政府的不透明可能使公众对决策的合法性和合理性产生质疑，削弱对政府的信任和支持。最后，应急决策中的信息不对称也是社会信任缺失的一个因素。当地方政府在应急决策中未能及时、准确地向公众传递决策信息，造成信息不对称时，公众难以了解决策的依据和原因，难以判断决策的合理性和公正性。这种信息不对称可能导致公众对政府决策的不信任，对政府的行动产生怀疑，进而影响社会的稳定性。

四、完善地方政府应急决策的法治化措施

4.1 完善应急预案管理制度

完善应急预案管理制度是推进地方政府应急决策法治化的重要措施。首先，需要加强预案编制、修订、审批、实施和评估等环节的法治化建设。在编制和修订预案时，应确保预案的合法性和科学性，明确相关法律法规的依据，遵循程序规定，确保预案的有效性和可操作性。审批预案时，要严格依法依规进行，确保预案符合法律法规的要求，防止滥用权力或违法行为的发生。在预案的实施过程中，要依照预案规定的流程和步骤进行，确保决策的合法性和可靠性。同时，还应建立完善的预案评估机制，对预案的实施效果进行评估，及时发现问题和不足，进行修正和改进。在完善应急预案管理制度的过程中，还需要明确预案的权责。各级政府和相关部门应明确预案的编制责任、审批责任、实施责任和评估责任，建立起权责清晰的管理体系。预案编制单位要承担起制定预案的责任，确保预案的科学性和准确性；预案审批部门要负责审查预案的合法性和符合性；预案实施单位要按照预案要求履行职责，保证决策的正确执行；预案评估单位要对预案的实施效果进行评估和监督，及时反馈问题和改进意见。同时，还需要注意完善应急预案管理制度的法治化建设，有助于确保预案与法律法规相衔接。通过明确预案编制、修订、审批、实施和评估的程序和要求，可以确保预案的合法性和科学性，提高预案的可操作性和适应性。预案的法治化建设还可以防止滥用权力或越权行使权力，规范政府权力的行使，确保决策的合法性和权威性。通过预案的法治化建设，还可以提高决策的透明度和公正性，增强社会对决策的信任和接受度，维护社会稳定和公共安全。

4.2 加强信息化建设

加强信息化建设是地方政府应急决策法治化的重要措施之一。通过利用信息化手段建立应急信息管理平台，可以实现应急信息的快速收集、整合和传递，从而提高决策层面的信息透明度和科学性。建立应急信息管理平台可以实现应急信息的集中管理和共享。该平台可以整合各类应急信息来源，包括监测数据、预警信息、社会舆情等，将其汇聚到一个统一的平台上进行管理和分析。这样一来，不同部门和决策层面可以共享同一份准确的信息，避免了信息孤岛和重复采集的问题，提高了信息的质量和准确性。应急信息管理平台还可以提供及时的信息交流和反馈机制。在应急决策过程中，各级政府部门、专业机构和相关人员需要进行密切的信息交流和沟通。通过信息化平台，可以实现实时的信息传递和反馈，确保决策者能够及时获得最新的应急信息和专业建议。这有助于加强决策的科学性和准确性，提高对应急事件的应对效果。另外，信息化建设还可以提高应急决策的效率和精准性。传统的信息收集和处理方式往往需要大量的人力物力投入，而且容易出现信息滞后或遗漏的情况。通过信息化手段，可以实现对大量信息的自动化采集和处理，减少人为干预的机会，提高信息处理的效率和准确性。同时，利用大数据和人工智能等技术，可以进行快速的数据分析和模型建立，为决策提供科学的依据和预测。值得注意的是，加强信息化建设需要充分考虑信息安全和隐私保护的问题。在建设应急信息管理平台时，要加强对数据的加密和权限控制，确保信息的安全性和可信度。同时，要遵循相关法律法规，保护个人隐私和敏感信息，防止信息泄露和滥用的风险。

4.3 推行应急预案演练和培训

推行应急预案演练和培训是加强地方政府应急决策法治化的重要举措。通过定期进行应急演练和培训，可以测试应急预案的实效性和适用性，及时发现问题并进行修正，以提高应急响应能力和应急决策的科学性和准确性。在演练过程中，模拟真实的应急情景，通过应对不同类型的突发事件，考验预案的可操作性和适应性。演练过程中可以发现预案中的不足之处，例如流程不畅、责任不清等问题，并及时进行修订和完善。通过不断的演练，地方政府可以提高对应急情况的应对能力，增强团队的协作和应变能力，确保应急决策的科学性和准确性。通过针对应急决策人员的培训，可以提升其应对突发事件的能力和水平。培训内容可以包括应急管理知识、风险评估与判断能力、决策分析与执行能力等方面。培训可以采用案例分析、角色扮演、模拟演练等形式，让决策人员深入理解应急决策的重要性和紧迫性，并掌握相应的应对策略和方法。通过培训，决策人员的专业素养和能力得到提升，能够更加科学、准确地应对应急情况，从而保障决策的合法性和权威性。应急预案演练和培训的目的是不断完善应急决策体系，提高应急响应能力和决策的科学性和准确性。通过演练和培训的反复实施，可以不断发现和解决问题，不断调整和修订应急预案，确保其与实际情况相符合，并适应不断变化的应急环境。同时，通过培训提高决策人员的专业能力，让其具备科学的决策思维和方法，能够在紧急情况下做出准确、合理的决策。

4.4 加强决策制度建设

加强决策制度建设是地方政府应急决策法治化的重要环节。为确保决策的合法性和公正性，建立规范的决策流程至关重要。明确决策程序和决策流程，确保决策环节的透明度和规范性。这意味着在应急决策的每个阶段，从信息收集、评估分析到决策执行，都需要明确相关程序和流程。决策程序的明确性可以使决策者在处理复杂情况时有章可循，减少主观意识对决策的影响，确保决策结果的客观性和准确性。建议如实记录决策程序和依据，确保决策过程的可追溯性和可验证性。这可以通过建立决策档案和相关记录来实现，记录包括决策的背景信息、参考依据、决策的理由和结果等。这样的记录可以使决策结果得到审查和评估，也为决策的合法性提供了证据支持，防止决策过程中的潜在不当行为和越权现象。公正的决策需要确保各利益相关方的参与和意见表达机会，避免决策结果对特定群体或个人的偏袒。因此，建议在决策制度中加强公众参与的机制，例如组织听证会、征求意见或设立专门的决策咨询机构等，以确保决策的多元化和民主化。最后，决策制度的建设需要着力加强决策的监督和问责机制。监督机制可以通过设立独立的监察机构或专门的决策审查机构来实现，对决策的程序合规性和决策结果进行监督和评估。问责机制则是对决策结果进行评估和追责，对决策中的不当行为或失职行为进行惩处。这样的监督和问责机制可以强化决策的合法性和公正性，提高决策的质量和效果。

4.5 确立权责

在地方政府应急决策的法治化过程中，确立权责是一个关键环节。建立清晰的权责体系，明确各职能部门的权责边界，对于提高政府效率和公信力，确保决策的科学性和合法性至关重要。建立清晰的权责体系有助于明确各职能部门的职责和权限。在应急决策中，不同的部门和机构承担着不同的责任和任务。通过确立权责体系，可以明确各部门在应急决策中的具体职责和权限，避免职责不清、责任推诿的情况发生。这样一来，各部门可以更加明确自身的职责范围，从而更加有序地进行工作，提高决策的效率和准确性。在应急决策中，各职能部门需要紧密合作，形成协同效应。通过明确权责边界，可以避免不必要的重复工作和资源浪费，更好地发挥各部门的专业优势和配合能力。各部门在明确自身职责的基础上，可以相互协调、协作，形成合力，提高决策的科学性和精准性。如果出现违规行为或不当行为，对责任人进行追责和惩处是必要的。通过明确权责，可以明确违规行为的责任主体，对违规行为进行追责和惩处，维护决策的合法性和公正性。这不仅有助于提高政府的公信力，也能够警示其他工作人员遵守规章制度，促进工作纪律的形成。

结束语

通过确立权责、建立清晰的权责体系，地方政府在应急决策中可以提高效率和公信力，确保决策的科学性和合法性。同时，对于违规行为的惩处和追责能够维护决策的合法性和公正性。在法治化的指导下，地方政府可以更好地保障公民的权益、规范权力行使，促进社会稳定和发展。进一步完善应急决策的法治化机制，将为构建法治政府提供重要保障。

参考文献

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[3] 李凌云. 以习近平法治思想引领行政决策法治化建设[J]. 大连干部学刊, 2022, 38(10):59-64.

作者简介：

蔡书芳，男，1979.06，汉，陕西省宝鸡市，副教授，法学部副主任，研究方向：法学、党内法规、社会治理。

2022年度陕西省法学课题《市域社会治理中地方政府应急决策研究》结项成果 (立项编号：2022HZ1025)