林长制：现实、困境与出路——基于永州的调查分析

林长制：现实、困境与出路——基于永州的调查分析

张淑华

（中共永州市委党校，湖南 永州 425000）

摘要：全面推行林长制是贯彻落实习近平生态文明思想和新发展理念的重大实践和制度创新，是林业领域的“国之大者”。为全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于全面推行林长制的部署要求，永州市全面推行林长制，着力加强建设生态强市、美丽永州，为奋力建设现代化新永州提供生态保障。文章从充分认识全面推行林长制的重大意义出发，分析了全面推行林长制的困境，提出了全面推行林长制的对策建议。

关键词：林长制生态文明治理

一、充分认识全面推行林长制的重大意义

1、是践行习近平生态文明思想的政治要求。习近平总书记在2005年任浙江省委书记时就提出“绿水青山就是金山银”的著名论断。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。党的十八届五中全会上，习平总书记又提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理。党的十九大形成了系统完备的生态文明思想。2020年9月来湘考察时，进一步要求“统筹推进山水林田湖草系统治理，推动生态系统功能整体性提升”，这都充分体现了抓好全市林业生态建设和保护生态资源的重要性。

2、是推进生态系统综合治理的有效抓手。永州是林业大市，全市林地面积达2300万亩，森林蓄积量达到7000万立方米，森林覆盖率达到65%，各项指标均高于全省平均水平。但也要清醒看到，我市林草资源依然存在总量不足、质量不高的问题，林草资源保护发展主体责任落实不到位的问题，一些地方以发展为名毁林毁草毁湿的情况时有发生。解决这些问题，都迫切需要全面推行林长制，压实监管责任，形成长效制度，确保青山常在、绿水长流。

3、是压紧靠实生态保护责任的根本举措。全面推行林长制，就是要进一步强化主体责任，设立市县乡村各级林长，将党委政府主要负责同志确定为地方林长，使保护发展林草资源的责任由林草部门提升到党委政府、落实到党政领导，构建起党政同责、部门联动、一级抓一级、层层抓落实的林草工作新机制。这是林草管理责任制的重大突破和升级，从根本上解决了生态保护责任不清、管理权不明等问题，让守住自然生态安全边界的保障和支撑更加有力。

二、全面推行林长制的困境

1、缺乏政策支持和标准。实施林长制，全省没有统一标准，缺乏省级政策支撑，各地各吹各打，机构不健全，导致基层难以实施操作。多数还停留在各级党政主要领导的重视，并未真正形成一套管理闭环、形成合力。

2、配套制度不健全。一是市级部门下发了实施意见后，就没有出台相关配套政策，没有在全市范围内形成统一标准，没有组织有关山林长制相关政策的培训学习，各地山林长办杂乱无章，对山林长制一知半解，导致工作开展难度大；二是山林长公示牌的制作全市乃至全省没有统一的式样标准，给基层工作带来了很大困难；三是人员和考核机制不健全。林长负责制、责任清单制、考核评价制、离任审计制、责任追究制等几个方面的工作也没完全到位，制度的执行人、监督人存在着多人兼岗的现象。在基层工作中，一些乡镇办事员更是有时巡查都难以完成，结果只能草草应付了事，治理效果自然也难以达标。

3、社会公众参与度低。在实际操作中，“林长制”却变成了政府部门的独角戏，社会和普通民众并没有参与其中，社会资源也没有得到有效利用。“林长制”在制度设计和实际运行中，只是实现了对各级党政机关及其工作人员的动员，无法调动企业和公民参与森林资源保护管理的热情与活力。

三、全面推行林长制的路径

1、聚焦组织保障，强化责任落实。一是强化人员和经费保障。按照“县建、乡管、村用”的要求，加快构建“一长三员”分区负责的网格化管护体系，确保每一个网格都有对应的护林员、监管员和执法人员，实现林草资源网格化管理全覆盖。要加大公共财政投入力度，将林长制日常工作经费纳入同级财政预算；二是压紧压实责任。统筹谋划，明确责任分工，细化工作安排，狠抓责任落实。各级林长要坚决扛起第一责任人责任，发挥好牵头抓总作用，亲自安排部署，带头巡林护林，真正当好一方林长、护好一方山水、造福一方百姓；三是加强协同配合。全面推行林长制是一项系统工程，需要各个地方、各个部门、各行各业积极参与、共同发力，形成部门联动、齐抓共管的合力，共同推进林草保护发展工作顺利进行；四是严格督导考核。建立完善林长制考核指标体系，将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、湿地保护率、林地保有量等指标和林长制工作推进情况列入各级林长责任制考核内容，要将考核结果列入各级绩效评估内容，要实行林长制终身责任追究制，对各级林长及各级承担林长制工作的相关人员在任期内发生的森林资源保护方面问题，严肃进行追责。

2、聚焦保护修复，提高林业发展质量。一是要在“护绿”上着力。加强湘江源头和南岭山脉重点保护区域生态保护管理，将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的森林、湿地、草原资源纳入生态红线管控范围，确保林地保有量不低于2200万亩，湿地保有量不低于68万亩，草原保有量不低于50万亩。加强林地林木资源监管，严控林地、湿地、草地转为建设用地，禁止毁林、毁湿、毁草开垦

；二是要在“增绿”上发力。加大国土绿化力度，实施生态廊道建设，各县市区建设一条5公里以上的生态廊道示范段。做好湘桂岩溶地区石漠化治理项目和南岭山地森林及生物多样性保护工程等项目实施。坚持全民义务植树活动，积极开展森林乡村和省级以上森林城市创建工作；三要要在“管绿”上用力。全面实施森林质量精准提升、国家储备林建设等工程，大力推广良种良法，推进低产低效林改造。积极建设以国有林场为重点的200万亩战略储备林基地，实施100万亩森林质量精准提升工程。对石漠化和生态脆弱地进行科学造林种草，对采矿、风电施工等受损地实施生态修复。对污染水域开展湿地修复，积极融入长江湿地保护网络体系，加强小微湿地修复力度。

3、聚焦改革创新，提升林业综合效益。一要深化集体林权制度改革。完善所有权、承包权、经营权“三权分置”运行机制，推进林地经营权流转。巩固扩大国有林场改革成果，加强国有林场改革后续政策扶持，加快秀美林场建设；二要不断完善林业服务机制。加大林权抵押贷款力度，建立健全林权交易平台，成立林权收储担保中心，开展林权收储担保等融资方式，打通林业产业发展融资新通道；三要加强林业碳汇开发利用和项目储备。探索政府赎买重点生态区位商品林、野生动物致害保险机制，提升林业抵御风险能力；四要要建立健全与林长制改革相适应的综合执法机制。对重点生态功能区建立公安、检察联合巡护和派驻、办案机制；五要持续加强林草科学研究、技术推广和标准体系建设，为林业高质量发展插上“科技翅膀”。

4、聚焦系统治理，推进治理体系和治理能力现代化。一要要加强依法治林能力建设。法治是林业治理体系和治理能力现代化的集中体现。要深入贯彻实施《森林法》《草原法》等法律法规，坚持用法治思维和法治方式推进林草事业发展。要完善行政执法与刑事司法衔接配合机制，严厉查处打击乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物、乱征滥占林地湿地草地等各类违法行为，用最严格的制度和最严密的法治为生态文明建设“保驾护航”；二要加强科技支撑能力建设。加快建设林长制智慧信息系统，科学采集整合“天空地”多源数据，完善森林草原资源“一张图”“一套数”，构建“天空地”和点线面遥感分析、地面调查、定位观测与生态物联网综合动态监测体系。加强巡护信息系统开发，及时掌握林地、湿地、草地占用和森林草原火情、有害生物灾害等发生情况和风险隐患，提高预警预报和查处问题能力；三要加强灾害防控能力建设。统筹发展和安全两件大事，筑牢底线思维，加强重大林业有害生物灾害防治工作，将林业有害生物灾害纳入防灾减灾救灾体系。建立县市区包乡镇、乡镇包村、村包组、组包山头地块、护林员包片“五包”防火责任制，加强巡山护林活动。全面提升森林草原火灾综合防控和应急处置能力，确保不发生重大及以上森林火灾，森林火灾受害率控制在0.8‰以内。

5、聚焦林业惠民，发展绿色富民产业。森林是水库、钱库和粮库，是生态效益、经济效益、社会效益的综合体。要积极探索绿水青山转化为金山银山的路径和生态产品价值实现机制，推进生态产业化和产业生态化，大力发展绿色富农产业。一要做强油茶传统产业，打造永州茶油公用品牌及交易服务平台，积极建设油茶基地，提高加工附加值；二要做活森林生态旅游新兴产业。积极打造南岭湘江源头森林生态旅游康养区；三要做优林下经济特色产业。以中药材种植为重点，精心打造特色品牌。四要坚持市场导向，做精做细产品生产、加工、销售各环节，促进三次产业深度融合，推动我市特色林业产业不断做大做强；五是要进一步发挥林业在促脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中的资源优势，持续开展多种模式林业乡村振兴，努力实现生态受保护、林业增效益、群众得实惠的工作目标。

参考文献：

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[4]唐小平,罗敏,黄国胜,等.林长制的安庆实践与创新[J].林业资源管理,2021,(1)1-10.

[5]朱凤琴.安徽省林长制改革的制度创新与提升路径[J].林业资源管理,2020(6)6-12.

作者简介：张淑华（1983—），女，中共永州市委党校，讲师。研究方向：政府公共管理、乡村振兴。

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