全域土地综合整治发展现状与实践对策

全域土地综合整治发展现状与实践对策

张鑫

湖州中地不动产资产评估规划有限公司  浙江湖州  313000

摘要：围绕着经济发展和社会诉求的转变，土地整治的内涵和主要功能也不断得到整合和优化，以多目标定位、多模式实施、多元化投入为特点的土地综合整治模式已成为优化国土空间利用格局和切实改善乡村生产、生活、生态空间的主要途径。在此背景下，开展全域土地综合整治将是全面推进我国美丽乡村建设和实现乡村振兴的重要举措。全域土地综合整治是基于“山水林田湖草沙”系统理念，依据国土空间总体规划以及国土空间生态保护修复等相关专项规划，在一定区域范围内，对生态功能受损、退化的土地进行综合治理的过程。本文针对全域土地综合整治发展现状与实践对策进行了分析，以供参考。

关键词：全域土地综合整治；发展现状；实践对策

1导言

近年来，随着工业化以及城镇化的高速发展，乡村土地开发和利用日渐加剧，导致乡村耕地分布零散，乡村空间布局杂乱无序，存在大量闲置、低效利用的土地，而且整体农村生态质量持续性恶化，建设用地严重不足，非常不利于当前乡村振兴战略的有效性实施。因此，应在我国国土空间整体规划的大力引领下，展开全域土地综合整治工作，采取工程、生物等措施，强化农田耕地保护力度，强化国土空间整体布局，提升土地资源的合理利用，有效增加耕地面积，提升土地综合生产能力，从而对生态环境进行有效性改善。

2全域土地综合整治概念

全域土地综合整治是在特定的区域之内，结合我国土地总体利用和规划，以及土地整治确定的规划目标和用途，利用行政、经济和法律，以及工程技术等主要方式，对我国农业和建设空间等进展开全域化的布局，尤其要对农田、水系、道路、森林、村落等要素展开综合整治，对不同的用地类型进行针对性整治，如针对高标准农田需要对其实施连片体质建设，针对存量建设用地需要实施集中盘活，针对美丽乡村、产业融合发展用地需要集约精准保障，同时还需要统一治理和修复农村人居环境，这样可以强化耕地数量和质量，并对空间开发格局进行优化，实现各类土地的节约集中利用，对传统的生产生活条件进行改善，构建美丽生态环境，促进农村集体经济的发展，提高土地利用率，推动我国区域经济的可持续发展。现阶段，全域土地综合整治主要是以乡镇作为基本的实施单元，在我国国土空间规划建设目标、用途的前提条件下，对土地进行整理、复垦、开发和建设，并对各类土地进行适当的增减，对农用地、建设用地等进行协调，修复生态环境，尤其要对闲置、低效利用、生态退化的土地进行综合性整治。

3全域土地综合整治发展现状

第一，全域土地综合整治平台的整体协调机制功能不足，项目开展受阻。全域土地综合整治项目实施过程中，通过工、农、林、水、矿、生态、交通等全要素的挖掘、整合，从而形成和实现“全”要素的治理。其中，涉及自然资源、农业、水利、林业和财政等多个部门业务板块，但项目开展实施过程中，各部门之间往往是只是介于领导层要求而开展的表面层次的联系，尚未建立内部自然的联动机制。一个项目事实上往往涉及到几个甚至数十个不同类型的子项目，分属于不同层级的政府以及不同政府部门，项目审批手续复杂不明确、互相冲突，相关部门各自为政，缺乏统筹安排，往往导致项目规划和实施不科学，试点项目全局性不足，实际实施效果难以达到试点工作要求。第二，全域土地综合整治动力不足，资金保障困难。全域土地综合整治项目由于涉及范围广、内容多，项目资金投资相对较大，目前全域土地综合整治试点暂无中央专项补助资金，参照各省的经验，资金主要来源为地方自筹。部分省在研究省级配套资金的支持政策，包括财政直补、差额奖补或指标交易补充等，具体政策尚在研究中。根据陕西省目前建设经验来看，项目建设资金来源主要是省补资金、建设用地整理节余指标流转资金、相关部门整合资金、土地资源统筹利用资金等构成，其中，省补资金占比仅为5％～10％，建设用地整理节余指标流转资金占比40％～60％，相关部门整合资金占比10％～15％，土地资源统筹利用资金占比30％～40％，从资金构成比例来看用于全域土地综合整治的专项资金仅占很少一部分，绝大数资金都需要通过用地指标流转和土地资源统筹利用进行解决，然而对于土地指标有限地区资金配套就会出现无法保障可能性。总体来看，目前全域土地综合整治缺乏社会资本的投入，资金投入的不足，也导致不能充分调动农民参与的积极性，缺少生态修复、建设与管理的激励机制。没有有效的机制措施调动社会资本参与到全域土地综合整治中来。第三，相关技术标准体系尚未确定。目前，关于土地整治经过多年探索，已经出台了一系列的国家标准、行业规范与地区标准，但是主要是在农用地整理和土地复垦方面，对于农村建设用地整理以及生态修复相关标准和规范较为欠缺，且各个行业部门技术标准之间存在部分内容冲突，不同行业主导开展的全域土地整合整治和生态修复工程，往往有所侧重与偏差，对开展全域土地整合整治和生态修复带来了较大的困扰。现已不能完全满足全域土地综合整治项目内容要求和工程建设的要求。

4全域土地综合整治发展实践对策

4.1加强政府职能部门主导责任

全域土地综合整治工作涉及建设范围广泛，地方政府各职能部门参与度较高，与传统的占补平衡项目或增加挂钩项目均有本质的区别。在国土空间规划背景下，虽然大体上消除了各政府职能部门间政策或相关规划中的差异，但全域土地综合整治是近年来新提出的新兴概念，且在全国范围内仅以试点形式开展，因而首先要建立县级或区级政府主要领导牵头的全域土地综合整治工作小组，明确责任部门，做好项目立项、验收、监督检查等日常工作，切实加强政府职能部门主导责任。同时，将全域土地综合整治完成情况列入对乡镇及各村年度工作目标责任制考核内容，领导小组办公室要不定期开展专项督查并定期通报，对履行职责不认真、工作进展缓慢的，严肃追究责任。同时，要以全域土地综合整治相关政策为指引，引导社会力量、市场主体和农民群众积极参与，营造良好的社会舆论氛围。

4.2完善机构设置

相关政府部门要充分发挥自身的职能作用，确保自身职责的有效落实，在该项工作实施中真正发挥领导和组织职能，制定完善的管理制度，组建专业机构，对人员进行科学化管理。首先要建立完善的管理系统，完善各级机构设置，并对各自的职责进行细致性划分，分工合作，提高工作效率；同时需要积极引进专业性人才，既要精通管理业务，还要具有较强的技术能力和较高的专业素养等，从而构建人员充足、结构完善、业务能力较强的工作队伍；其次，需要完善技术培训制度，行业协会需要在日常工作中做好人才培训工作的备案、登记、跟踪服务管理工作，同时构建完善的机构，展开规范性、高质量的管理服务，并完善职称评定体系等，为全域土地综合整治机构工作的开展提供技术指导和服务保障，同时对日常工作管理、经费使用等标准进行明确，实现技术职称评定工作的统一性和协调性，这样可以最大程度上挖掘技术人才的工作潜能，促进全域土地综合整治工作的高质量开展。

4.3拓宽资金投入渠道

全域土地综合整治是整合土地整治、农村人居环境提升、采煤沉陷区治理以及生态修复等相关涉农、涉地以及生态修复工作的综合反映，潜在资金投入量较大，且回收期较长，仅仅依靠当地政府财政资金尚难以负担，因此，要进一步活用占补平衡项目以及城乡建设用地增建挂钩项目实施相关政策，不断拓宽资金来源。通过对项目区现有条田合并、插花地整治以及周边未利用地整治形成集中连片的耕地，创造一定数量的新增耕地指标，再由占补平衡指标转让获取经济收益。废弃宅基地、村庄空闲地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地统筹规划整理也是全域土地综合整治的重要组成部分，而由此产生的增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用节余指标可有效缓解全域土地综合整治工作巨大的资金压力。全域土地综合整治是整合和优化了农业地整治、建设用地整治以及生态用地保护修复为一体的综合性土地管理模式，也是助力乡村振兴和新型城镇化建设发展的有力举措。因此，要充分应用政策支撑，深入开展补充耕地指标、建设用地结余指标交易渠道和收益管理办法研究，做好全域土地综合整治的同时也要用好相关土地政策。全域土地综合整治开展的重点主要围绕农用地、建设用地以及生态用地，在项目规划时，要结合拟开发区域对农用地整理潜力、建设用地整理潜力以及生态保护修复潜力进行充分分析，同时统筹耕地保护、生态保护、乡村风貌以及历史文化保护，形成规划区域统一、建设内容整合的乡村发展新格局。另外，要加大力度鼓励激励新型农业投资主体等社会资本投入，优化乡村土地管理和利用模式，寻求新的利益增长点。

4.4加强人才培养

人才是开展全域土地综合整治工作的基础与前提。要加大人才培训和再教育力度，结合实际工作需要，进行针对性、有效性的业务技术培训，既要提高工作人员的专业理论基础，还要增加知识储备，强化其专业技术能力，同时需要引入案例分析方法，对典型案例进行拓展性分析，拓展知识视野，锻炼操作能力，使其对新知识、新技术进行全面掌握。此外，还需要强化后备人才培养力度，在高校设置相关专业，培养综合性、专业性技术人才，同时对高校人才培训模式进行创新和优化，形成政、产、学、研、用等协同办学模式，能够真正培养专业性、实用性的土地整治专业人才，增加人才支持；要加大技术研发，为土地整治工作的综合开展提供技术支持和保障，各个高校要充分发挥自身的技术优势，增加对科研人才的培养力度，对自主研究成果进行积极转化，为国土综合整治工作的创新发展创建良好的条件。

4.5深度优化三生空间布局

要在全域土地综合整治和国土空间规划整体框架内，按照规划范围内各区域不同的属性及特点，高标准划定其主体功能，再根据其主体功能分布，延伸其他相关规划内容。根据《关于进一步规范耕地占补平衡管理工作有关问题的通知》(陕自然资耕发〔2020〕11号)相关政策的规定和要求来看，虽然将严格控制耕地流失提上了新的整治高度，但农村土地整治工作仍具备广阔的实现空间。全域土地综合整治是农用地整理、农村建设用地整理和乡村生态修复工作的集合，但并不是将其三者进行简单的叠加，而是要充分考虑“山、水、林、田、湖、草”生命共同体各要素之间的内在联系，要时刻牢记并突出“全域”理念，结合国土空间规划“一张图”，实施全域规划、整体设计、综合整治，努力实现土地整治功能多元化、城镇环境友好化以及景观格局生态化综合发展。在规划设计中要深化“全域”内涵解析，提高站位，充分考虑项目区土壤、地形、气候、土地利用状况、乡土人情、人居环境和产业融合发展等方面的内容，对存在的问题针对性地提出解决方案和有效措施，并组织各类专家对规划区域内的设计内容进行深入论证。在具体实施过程中，要在乡村振兴战略的大背景指引下细化土地整治工程各项施工工艺、流程和方法，综合考虑规划区土地现状类型、自然适宜性和生产潜力以及工程地质条件和应用机械的可能性，结合社会环境条件和经济因素，采用高标准建设，同时优化配置水资源，重视土壤培肥等农艺措施，促进土地生态整治效果的提升。同时，全域土地综合整治政策也是积极践行“山水林田湖草”生命共同体理念的重要抓手。全域土地综合整治允许合理调整永久基本农田规划范围，但在规划过程中要严格禁止生态红线范围调整以及其他法律明文规定的相关地址选取。为促进土地整治收益和土地流转收益，要进行零散地块合并，规范地块形状，通过大力推进高标准农田建设，配置和完善田间灌溉设施，进一步提升粮食产能，并通过新增耕地等别评定，优先将一般农用地中具有较高耕地质量的土地纳入基本农田保护范围;要依据美丽乡村建设和助力脱贫攻坚具体要求，结合城乡建设用地增减挂钩项目的有效施行，有重点地发展中心村，逐步调整自然村，引导村民住宅向中心村集中建设，有计划地推进村庄整合及迁村进镇，逐步改善农村基础设施，提高农村建设用地效益，努力推进社会主义新农村建设。

4.6加强政策支持

加强组织领导与政策整合，构建统一协调的工作平台，国土资源部门需要对旅游、交通、农业、财政、环保等部门进行有效组织，使其积极参与到全域土地综合整治工作中，针对重大事项需要展开集体会商，并报上级研究决策，同时需要对各种手段进行优化整合，如美丽乡村建设、新农村融合用地、耕地保护补偿、低效用地再开发等，发挥政策组合整体效应，对各类涉农资金进行优化整合，明确补助奖励标准，发挥资金的综合效益；要对全域土地综合整治项目的报批规则进行完善和优化，简化审批事项，同时对审批流程进行优化，并对审批材料进行简约化处理；对相关政策进行调整，为全域土地综合整治工作的开展提供政策支持和保障，如允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发等政策手段，实现土地整治项目的统一化规范管理。

4.7强化科技支撑力度

全域土地综合整治的重点在于确保土地再利用程度的提高和生态环境的大力改善，土地资源综合质量和利用效率的提高离不开科技力量的投入。随着时代的发展，我国土地整治工作经历了由粗放到细致、由机械代替人力的巨大变迁。截至目前，已有大量先进科学技术应用于土地整治项目并取得显著成果，从外业踏勘调查方来看，借助GoogleEarth、Bigemap、奥维互动地图以及天地图等国内外先进的高精度遥感影像技术和无人机航拍技术的支撑，极大地整合了土地整治各项时间成本和人力成本等；从土地整治相关内业工作来看，先后出现了ArcGIS、MapGIS、AutoCad、Gland、“苍穹”等一系列计算机辅助处理技术，极大地提高了内业工作效率，简化了相关图件制作和资料编制流程，科技进步也为土地整治工作的持续优化提供了必要保障。土地整治行业要以土地资源安全战略为统筹，着重开展三生空间治理工作，并在结合现有土地工程技术的基础上，增加科技投入，开展土地工程科研等相关研究，从退化土地治理、污损土地修复到开展土地工程领域新材料、新装备的研发，进一步推动土地工程领域的稳步提升。

结束语

总之，全域土地综合整治是以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，提高土地利用效率，改善生态环境质量状况，推进城乡一体化进程的一项系统工程。在我国2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标驱动下，如何更好的把握住这个锲机，解决全域土地综合整治过程中的整治动力不足，资金保障困难等问题，以及怎样开展全域土地综合整治才能刚好的促进“双碳”目标的实现，是当下开展此类项目较为值得研究的话题，二者是相互依存、相互促进的关系。同时，因为二者涉及的领域多、范围广，考核评估难度较大，加之开展实施尚处于探索、起步阶段，各类技术标准体系还不完备，在未来一定时期内是需要加紧解决的一个关键问题。

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