乡镇行政区划调整改革背景下中心镇建设与发展实证研究

乡镇行政区划调整改革背景下中心镇建设与发展实证研究

谭建华

 四川省村镇建设发展中心（四川成都610031）

摘要：四川省深入实施乡镇行政区划调整改革，乡镇减幅超三分之一，从根本上改变了全省乡镇“多、小、密、弱”的现状，一批区位优势明显、发展潜力较大、辐射带动力强的中心镇不断涌现。四川省委省政府结合实际，高位推动中心镇建设发展，提出深入实施“六大提升工程”“五项改革措施”，在全省范围内培育一批省级百强中心镇，逐步形成成了“点上有突破、面上有带动”的四川小城镇发展新格局。通过实证分析，四川中心镇建设还存在一些问题，并从加强统筹协调、完善城镇功能、强化产业支撑、创新改革发展等方面提出了意见及建议，为更好推动四川中心镇建设，引领促进全省小城镇高质量发展具有重要意义。

关键词：区划调整；中心镇；改革发展；做大做强

四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革已取得重大成效，改革后，一大批中心镇不断涌现并迅速崛起。四川省委省政府立足实际，应势而谋，做出推动中心镇改革发展的重要决策部署。通过出台政策，采取有效措施，积极推动中心镇做大做强，并培育一批省级百强中心镇，有效促进了乡村振兴，为县域经济高质量发展提供了有力支撑。

一、背景介绍

党的十八大以来，四川省结合全省乡镇量大面广、基础差、底子薄、发展滞后的现状，开展了“百镇建设行动”，通过夯基础、补短板、强弱项，重点打造了576个试点镇，就地就近转移农业人口约200万人，为推动全省小城镇建设打下了坚实基础。2019年初，四川省针对乡镇“数量多、规模小、密度大、实力弱”的现实情况，启动实施了乡镇行政区划调整改革。通过改革，乡镇数由原来的4259个减少到2642个，减幅38%。乡级政区平均户籍人口由1.8万人增至2.93万人，平均幅员面积由106平方公里增至156.7平方公里。大量乡镇被撤并调整，一大批中心镇不断涌现并迅速崛起，起到承载产业集聚、分担县城功能、支撑县域发展的重要作用。同时，中心镇的建设发展，对巩固深化乡镇行政区划调整改革成果、提高基层治理能力、促进乡村振兴等具有重要意义。2019年底，四川省委、省政府应势而谋，科学做出推动中心镇改革发展的重要决策部署，并强调要做大、做强、做优中心镇，拉开了四川省推动中心镇建设发展的序幕。

二、中心镇建设发展的可行性及必然性分析

中心镇的含义，根据《镇规划标准》（GB50188-2007），中心镇是指在县域城镇体系规划中的各分区内，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇。也可理解为，中心镇是在一定区域范围内人口较多，区位优势明显、经济实力较强、基础设施和公共服务设施较健全、发展潜力较大，对周边乡镇具有较强辐射带动能力的小城镇。其发展方向是县域副中心和现代新型小城市，既与县城有机衔接、互补协调，分担县城功能，又能辐射带动周边乡镇和广大农村。

（一）中心镇的建设发展，顺应了时代的发展趋势

四川省通过近几年努力，大力推动小城镇建设，并取得了一定成绩，但与高质量发展的要求仍存在一定差距。过去十年，四川每年常住人口城镇化率均以1.5个百分点幅度攀升。至2022年，全省常住人口城镇化率为58.4%，低于全国近6.9个百分点，相比江浙等沿海地区还有较长的中高速发展期，农村人口加速向城镇转移的动能仍然强劲，小城镇作为就地就近吸纳农村转移人口的重要载体，将持续发挥关键作用。四川省“十四五”明确提出，至2035年常住人口城镇化率发展目标为60%，预计有近500万农村人口转变为城镇人。立足新发展阶段，必须坚持高质量推动小城镇建设，做大做强一批中心镇，引领带动周边乡镇和农村发展，让中心镇成为农村转移人口就地就近城镇化的重要阵地，成为支撑县域经济高质量发展坚实的底部基础。

（二）中心镇的建设发展，具备了重要的现实基础

四川省先后开展了“百镇建设行动”、特色小城镇建设、经济发达镇行政管理体制改革等多方面试点探索，积累了丰富的实践基础。省级层面通过集中有限的财力和资源，给予资金、土地和政策支持，赋予一定改革创新的职能，各试点镇优先发展壮大。各级政府更是加大投入力度，采取按比例返还乡镇配套费、乡镇土地出让金等方式支持乡镇建设。小城镇基础设施不断完善，发展集聚功能不断增强，逐步形成了一批辐射带动力强、示范作用明显的小城镇。目前，四川有国家级重点镇277个,国家级发展改革试点城镇20个，百镇建设试点镇576个，省级行政管理体制改革试点镇32个,省级“特色小城镇”120个。这些小城镇、试点镇、改革镇的不断发展，为推动中心镇的建设提供了有利条件。四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革后，全省乡镇总数减少38%，乡级政区平均户籍人口增加63%，平均幅员面积增加48%。乡级行政区域更广、管辖人口更多，各类资源、要素、服务不断聚集并优化配置，一批“大镇”不断涌现，并进一步吸引区域农业人口、优势资源要素等，小城镇不断做大做强，为“大镇”变“强镇”再到“中心镇”奠定了坚实基础。

（三）中心镇的建设发展，得益于良好的政策机遇

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施以人口城镇化为核心的新型城镇化战略，并提出要促进大中小城市和小城镇协调发展。党的十九大提出实施乡村振兴战略，为中心镇的建设发展，提供了广阔空间。2019年7月，四川省委、省政府印发《关于推动县域经济高质量发展的指导意见》，明确提出“发展壮大中心镇，加快实现由镇向城转变，争取发展成为县域副中心”。2019年在全省乡镇行政区划调整改革背景下，四川省委省政府出台《关于推进中心镇改革发展的指导意见》，明确实施“六大提升工程”“五项改革措施”推进中心镇改革发展。四川省“十四五”规划提出“开展中心镇‘六大提升工程’，探索特大镇功能设置试点，培育打造县域副中心，支持条件成熟的镇设市”。国家及省级层面这些有力政策的支持，为四川顺势而为推动中心镇建设发展提供了良好政策机遇。

三、中心镇建设发展的重要意义

做大做强中心镇是优化全省县域空间布局、夯实乡村振兴产业基础、增强新型城镇化承载能力、提升基层治理服务效能的重要抓手。推动中心镇改革发展势在必行、意义重大。

中心镇是构建新型城乡格局的重要底部基础。“十四五”期间，为落实以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，需要进一步优化城乡发展格局，加快形成以城市群为主体、国家中心城市为引领、区域中心城市和重要节点城市为支撑、县城和中心镇为基础的城镇体系。中心镇相较于普通乡镇，它既与县城有机衔接、互补协调，分担县城功能，又能辐射带动周边乡镇和广大农村，是县域经济、产业的重要支撑点，同时也是人口进一步合理有序流动和聚集的重点区域，构建新型城乡格局必不可少。

中心镇是县域经济高质量发展的重要抓手。从县域经济发展实践看，一个县有了一定数量活力强劲的小城镇，就能激活、带动县域发展整盘棋局。随着乡村振兴战略的深入实施，大量的涉农项目及产业亟需就地就近提供生产性服务业和生活性服务地；随着县域经济高质量发展，传统产业的转型、新兴产业的升级，必然带来原有产业的升级或转移，转移的产业需要发展空间相对较大的中心镇来承接。加快中心镇改革发展，建设成为县域副中心，将在县域内构建多点支撑、协同发展的生产力布局，将更好带动腹地乡村发展，在全省形成“面上有提升、点上有突破”的城乡发展格局。

中心镇是提升基层治理服务效能的重要探索。四川省委、省政府将中心镇改革发展放入全省全面深化改革的大局中统筹部署，是因中心镇比一般乡镇具有更高综合承载力、承担了更多发展职能、服务了更多人口，迫切需要率先提升其基层治理服务效能。通过开展先行先试，探索扩权赋能，将有效推动乡镇扩权赋能，提升乡镇行政服务和基层治理效能，将加大公共服务设施和便民设施供给，完善乡镇基础设施建设与运维管理，这些重点项目、惠民利民工程的落地落实，使人民群众有了实实在在的获得感。

四、中心镇建设发展的路径及举措

通过开展实地调研、案例研究、访谈交流等方式，厘清确立了四川“中心镇”建设发展之路。提出以全省主体功能区为划分依据，到2025年，在城市化发展区打造一批加工制造、商贸物流、科技教育等类型中心镇，将其培育成为城市卫星城镇；在农产品主产区打造一批特色农业、农旅结合、商贸物流等类型中心镇，将其培育成为高产优质、特色鲜明的城乡融合发展示范小城镇；在重点生态功能区一批生态旅游、文化体验、健康养生等类型中心镇，将其培育成为宜居宜业宜游的新型绿色低碳小城镇。计划在全省范围内分批次培育100个左右“经济发达、配套齐全、环境优美、文化厚重、治理完善、辐射广泛”的省级百强中心镇。

四川结合省情提出了中心镇“六大提升工程”和“五项改革措施”的发展举措，重点有三方面任务：一是坚持科学规划。建立科学系统、特色鲜明的规划体系，是实现中心镇高质量发展的重要前提。培育中心镇不是扶持弱镇小镇，而是对大镇强镇的补短板、强弱项和全面综合提升。根据重塑后的城镇体系结构和经济社会发展趋势，在市县国土空间总体规划中明确中心镇数量、规模结构和功能定位，并注重“少而精”。坚持特色引领、人文融入、因镇施策，根据中心镇自身条件和资源禀赋编制国土空间规划和建设专项规划，重点抓好城镇风貌设计，解决场镇建设普遍存在的杂乱无序、风貌不协调、“能住不能看”等问题，防止“千镇一面”。并加强规划刚性执行，一张蓝图绘到底。二是坚持项目化推进。做大做强中心镇，重在项目拉动、功能完善、品质提升。围绕基础设施、公共服务、产业集聚、环境风貌、文化传承、城镇治理“六大提升工程”，将中心镇改革发展相关项目与乡村振兴、民生改善、环境治理等领域项目统筹起来，聚焦自身优势领域和功能定位，把资源要素统筹好、利用好，系统梳理策划项目，建立项目库，以项目建设带动有效投资，不断增强中心镇承载功能、服务功能、辐射功能。三是坚持改革创新。中心镇发展第一动力在改革创新，通过实施“五项改革措施”，在金融、土地、管理、产权、人才等方面为中心镇发展排忧解难。省市财政资金向中心镇倾斜，市县合理划分与中心镇的财政收支关系，并通过基金设立、平台搭建、政策创新、金融机构引入等方式充分吸引社会资本进入。盘活大量闲置宅基地和闲置农房等存量资产，对“点状供地”给予政策，切实盘活房屋土地资本，破解土地“瓶颈”难题。对镇级扩权事项进行充实和完善，以便镇级手续办理、项目审批、公共服务等。突出创新和服务，基层做好相关行政管理权承接，以高效的服务吸引更多的社会投资，选派优秀人才到中心镇挂职锻炼。

五、中心镇建设发展中存在的困难和问题

在全省乡镇行政区划调整改革背景下，在推进中心镇的建设过程中，虽出台了一些政策，采取一些措施，取得了积极成效，但存在一些困难和问题。一是中心镇自身承载力、吸引力还不足。合并调整后中心镇人口及面积增加，并将进一步吸引人口和产业落地，场镇基础及公共服务设施配套不足，自身承载力有限，难以有效承接；场镇建设品质不高，缺乏特色风貌塑造，“能住不能看”，吸引力不足，难以满足人们对高品质生活宜居地的需求。二是中心镇产业支撑力、发展力还不强。合并调整后的中心镇，一定程度上其产业在量上、门类上增多了，但在质上、附加值上，仍显得特色不足、支撑不够、竞争乏力。特色农业产业化发展水平低下，附加值低、竞争力弱；多数工业企业仍以粗放型、传统行业为主，规模普遍较小、核心竞争力不强。还存在区域同质化竞争现象，内生发展动力不足，就地就近吸纳转移农业人口力弱。三是中心镇政策支持力、改革力还不够。乡镇合并调整后，城镇管理机制还需进一步理顺完善，服务效能还有待提高；中心镇在规划、城建、产业发展等方面要求更高，所需专业技术人才明显缺乏，人才吸引力不够；自身“造血”功能不足，资金筹措力不强，有限的财政资金补助无法满足大量项目建设；用地保障仍显不足，导致城镇建设发展受限。

六、中心镇建设发展的几点建议

一是加强统筹协调，形成工作推进合力。充分发挥省级平台作用和优势，统筹协调推进中心镇改革发展，要因地制宜，深入研究制定中心镇考核办法、激励办法、建设技术指南等相关政策措施，自上而下，科学指导省级百强中心镇的培育建设工作。地方市县要强化组织领导，建立发挥相应组织架构作用，构建形成省市县镇四级联动发展格局，推动中心镇培育建设形成合力，切实贯彻落实各项政策举措，在资金、用地、人才等方面加大要素保障，确保一张蓝图绘到底。

二是完善城镇功能，增强城镇承载力。深入贯彻省级层面制定出台的中心镇相关政策意见，认真落实中心镇建设技术指南、规划编制导则等技术性文件，指导各地中心镇基础设施、公共服务、产业集聚、环境风貌、文化传承、城镇治理等方面规范化、高质量建设，不断完善城镇功能，塑造城镇风貌，改善人居环境，提升景观绿化，增强中心镇综合承载力，为产业发展和人口转移提供有效支撑，为建设美丽中国提供四川小城镇发展样板。

三是强化产业支撑，提升城镇竞争力。结合资源禀赋、产业基础等精准定位中心镇主导产业发展方向。推进中心镇传统产业转型升级，做大做强特色产业，促进产业规模化、集聚化发展，鼓励“引进来”“走出去”，不断提升产品竞争力和品牌效应。强化产业发展的政策引导，在土地、投资、税收、运营、服务等多方面营造产业良好落地和运营环境。推进产镇村融合发展，让产业集聚带动城镇和区域乡村发展，就地就近促进农业人口转移就业，实现兴业富民目标。

四是创新改革发展，有效激发城镇活力。坚持“做大做强”与“改革创新”齐头并重，创新中心镇建设运营机制，注重“营造”式长效发展模式，避免“拔苗助长”、“扶贫输血”式的政绩思想。通过扩权赋能、创新机构设置、完善财政管理体制、拓宽投融资渠道、夯实基层队伍等，激发镇级政府自主发展动能、提升服务效能等，逐步从“建镇”到“营镇”理念转变，做好要素支持，多措并举推动中心镇高质量发展。

参考文献：

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[3]四川省人民政府.四川乡镇行政区划调整改革全部完成,全省共减少乡镇（街道）1509个[N].2021.1.15.

[4]中共四川省委办公厅,四川省人民政府办公厅,《关于推进中心镇改革发展的指导意见》[川委办〔2020〕17号].

【作者简介】谭建华（1986.02-），女，汉族，四川平昌县人，硕士研究生学历，四川省村镇建设发展中心中级工程师，主要研究方向：村镇规划建设与管理。