浅析村庄规划同乡村建设与治理的思考

浅析村庄规划同乡村建设与治理的思考

罗忠

 昭通市城乡规划技术服务中心，云南 昭通 657000

摘要：近些年来，在国家的大力推动下，我国城市化进程不断完善和发展，城乡之间的差距也不断加大。据相关调查显示，当下我国城市化进程已完成近80%，所以在这种环境下，国家开始将发展的重点放在乡村振兴方面。其中，村庄规划、乡村建设以及治理是完成乡村振兴战略的重要方式，所以村庄规划、乡村治理之间的联系性也不断增加。但当下我国村庄规划仍处于初步阶段，所以在实际规划建设的过程中存在盲目建设、规划水平不高等问题，这也直接导致村庄规划、建设以及治理等方面缺乏协同性，使得乡村在建设过程中上传下达出现偏差，影响村庄规划、建设效果的同时，也不利于实现共同富裕的发展战略目标，因此强化村庄规划、建设以及治理的协同性势在必行。

关键词：村庄规划；乡村建设；乡村治理

引言：

党的二十大中延续了党十九大关于乡村振兴战略的重视，并且在二十大顺利召开之后，国家也召开了首个有关“三农”的指导文件，这不仅展现了国家重农强农的信号，而且对于推进乡村振兴、构建农业强国等都有着重要的意义。而其中村庄规划、乡村建设以及治理是实现乡村振兴战略的重要方式，借助有效的规划、建设以及治理能够改变当前农村用地紧张的问题，提高人们生活条件的同时，也增加了当地农民的收益。当下我国村庄规划、建设也已经取得了初步的成效，因此人们也需要积极响应村庄规划、建设以及治理的相关措施，推动乡村规划建设全面发展的同时，也有助于实现农民的脱贫致富。

1、相关内容概述

1.1村庄规划概述

村庄规划，简单来说，就是在村庄管辖的范围内，结合村庄所在区域总体规划的要求以及村庄目前的规模条件、发展情况等相关基本内容，来实现对村庄资源的综合治理和利用，并通过对村庄基础设施建设，从而实现对村庄所有资源的有效保护，进而达到推动乡村进步和发展的目的。所以，村庄规划是以当前村庄的自然环境以及条件等信息为基础，通过明确村庄发展的经济和社会目标，进而实现对村庄用地的合理统一规划，确保最终村庄的经济文化等相关内容能够与当地特色相适应，进而为当地村民构筑一个良好的生存空间。因此在进行村庄规划的过程中，首要的就是要对当地的基本信息进行全面的调查和分析，以此来为后续村庄规划的科学性和合理性奠定基础。村庄的人口数量、用地情况等也是村庄的重要组成部分，借助当下先进的技术可以实现对村庄属性的确定，进而以此为基础来拟定村庄经济发展指标，从而保证村庄规划的科学性和合理性【1】。

1.2乡村建设与治理概述

乡村建设与治理是落实村庄规划的重要途径之一，其也是实现乡村振兴的重要途径。所以在乡村建设与治理的过程中，也需要明确村庄规划的作用和价值，通过严格落实乡村规划的策略，进而明确乡村发展的具体思路，并以此为定位来实现对乡村建设的规划和调整。与此同时，在建设的过程中，也需要最大程度地保留当地的自然特色，并通过对资源的统筹规划以及合理分配，进而达到集中力量干大事的目的，从而避免在乡村建设过程中盲目开发而对当地的经济发展造成负面影响。

2、乡村规划存在的问题

2.1实施主体多头

由于村庄规划以及乡村建设、治理本身是需要多个部门之间协调配合方能够完成的，所以村庄规划设计需要考虑的信息相对较多，其不仅需要考虑各部门工作深度、分工的不同，而且也需要了解各单位之间的权责分割。而在实际规划设计的过程中，由于规划设计部门本身的权力有限，所以其无法统筹与其他各部门之间的联系，因此这也造成部分规划内容难以落实到实处。与此同时，由于各部门之间的分工不同，且治理能力、治理重点也存在差异性，而当下乡村地区各单位之间的权责划分仍存在问题，这就造成在实际规划的过程中，很容易存在越位和缺位的问题，进而导致项目出现衔接不当或者重复建设的问题。例如在乡村规划建设的过程中，对于宏观的乡村风貌整治工作，则要求采用当地材料，而在对项目进行节能改造的过程中，则要求外墙张贴灰色的保温板，要求的差异性也增加了村庄规划建设的难度。

2.2需求响应停滞

村庄规划设计主要是依靠政府的支持所进行的，而这种自上而下的结构项目由于过于反馈政府的需求，所以这也造成在实际规划的过程中存在不能响应乡村现实需求的问题，最终导致村庄规划的特色性项目相对不足，规划的普惠性过强而影响了村庄规划的价值。其简单来说就是乡村规划没有真正地落实到当地的实处，进而造成规划资源浪费的同时，也不利于当地经济和产业结构的调整。例如针对外来人口较少的乡村，普惠性项目的规划可能会导致当地的公共厕所长期闲置，而对于旅游型的乡村来说，普惠性的规划方式无法满足游客对当地特色文化体验的需求，进而影响了当地旅游行业的发展。除此之外，乡村规划建设本身需要投入大量的资金，而后期管理也需要大量的资金作为支持，但当下许多村庄规划项目建设完成后存在管理被忽视的问题【2】。

2.3运行逻辑不畅

影响村庄规划落实和实施的因素相对较多，资金问题、人员问题、技术问题等都是影响项目建设的重要因素，所以这也是当下村庄规划编制实施运行不畅的重要问题。而为了积极响应国家的政策，并推动村庄规划的落实和实施，当地政府也加强了对乡村建设多方力量的投入。通过政府援助、企业推动以及社会资助等外力来实现乡村的落实和实施。这在一定程度上有效地加快了村庄规划落实的速度，但在实际建设的过程中，仍存在外部力量与乡村规划内部运行逻辑不匹配的问题，这本身也就限制了乡村规划的效果。再加上随着外部资源的撤离，在没有外部力量的作用下，村集体很难实现对村庄的有效治理和运行，这也造成乡村建设成果完成后仍存在运行维护等诸多难题。

3、乡村规划与乡村建设、治理脱嵌的原因

3.1规划与治理结构不协调

为了保证村庄规划与乡村建设、治理之间的联系性，并确保村庄规划能够有效地落实实施，其治理方式也逐渐向多元化方向发展，其中“项目制”的治理方式是当下村庄规划、建设常用的方式。其简单来说就是通过对单一项目的目标进行管控，以此来达到“一事一议”的目的，从而提高问题解决的效率。但就当下农村建设的实际情况来看，村庄规划本身就涉及了多个单位，是需要以政府为基础加强各部门之间统筹规划协调方可完成的。而传统项目制的治理方式使得各部门之间的独立性更强，严重制约了各部门之间的协调和配合，进而导致村庄治理体系出现缺位等问题。与此同时，由于乡村规划发展时间相对较短，因此其还缺少有关法律法规的有效支持，所以在规划编制的过程中，存在主体多元、结构层次不清等问题，严重制约了各单位之间的主观能动性。

3.2规划与建设治理方案之间缺少联动

村庄规划与乡村建设治理之间有着密切的关系，村庄规划是乡村建设、治理的先行，所以村庄规划与乡村治理之间的有效联动能够提高乡村规划的效果。但就目前村庄规划与乡村治理的实际情况来看，村庄规划和治理之间缺乏明显的联动性，这就造成建设人员无法有效地了解村庄规划人员的实际目的，进而造成项目建设的实际情况与设计需求不匹配。例如在村庄规划的过程中，与规划人员直接对接的大多都是村委会，所以村民对于村庄规划的进度、规划的内容等相关信息不了解且参与度较低，村民仅在规划公示期间的参与度是最高的，对于后期的管理和维护以及前期的规划编制等参与度都相对较低，这就造成村民很难有效地将村庄规划的相关内容落实到行为规范中，影响村庄规划效果的同时，也增加了农村建设和治理的难度【3】。

3.3规划与运行逻辑不匹配

村庄规划是否能够得到有效的落实，也与规划和运行逻辑是否相匹配有着密切的关系。我国地域广阔且是一个多民族国家，所以不同地区所孕育的文化以及地理环境都存在明显的差异性，这也使得村庄具有鲜明的特点。而且其在经过长期的治理和运行制度中衍生出了鲜明的文化特点，再加上经过长时间的相处，当地人通过血缘关系，熟人关系等开展了完善的社交网络，所以一旦规划与当地的运行逻辑不匹配，会受到当地村民的严重抵制。所以在村庄规划之前，规划人员也需要对村庄的实际情况进行全面的了解，以此来强化规划与当地实际情况的匹配度，进而避免规划与运行逻辑不匹配等问题的发生。与此同时，村庄规划本身需要投入大量的资金，而且我国农村地区地处相对较为偏僻，所以部分规划人员并未对当地对环境进行全面的分析，这也是造成运行机制不匹配的外因。除此之外，在村庄规划背景下本身的治理逻辑也与当地村庄的长期性机制会产生矛盾，这种不匹配的运行机制也增加了村庄规划与村庄之间的矛盾，进而造成规划编制存在实施乏力等问题。

4、乡村规划优化路径

4.1层级结构优化

随着信息化技术的应用和发展，这也为我国国土空间规划的改革和发展提供了必要的数据支持。当下我国国土空间规划结构正处于不断进步和发展中，所以在进行村庄规划的过程中，为了保证村庄规划的科学性和合理性，也需要进一步明确村庄规划的管理主体，通过加强各单位之间的联系，从而实现对乡村规划层级结构的优化和调整。为了充分发挥政府以及各部门之间的优势，并确保各部门之间责任的落实和实施，强化不同部门之间的联系性，就需要制定完善的同级规划、属地管理以及分级审查等相关制度。借助同级规划、属地管理从而避免在乡村建设及治理的过程中出现缺位和越位等问题，保证各项工作落实质量的同时，也能够避免不同单位出现摩擦等问题。而借助分级审查都能够充分发挥各单位的作用，提高责任落实过程中的准确性。与此同时，通过对层级结构进行优化和调整，也能够明确村庄规划的侧重点，并将其落实于乡村建设中，进而推动乡村的进步和发展。除此之外，在规划的过程中不仅要保证村庄规划要满足相关法律法规的要求，而且也需要明确当地发展的重点，通过规划来突出当地重点并体现当地的特色，从而使乡村规划能够服务于当地居民的同时，也能够达到推动当地经济发展的目的【4】。

4.2对应治理需求的综合规划过程优化

在进行村庄规划的过程中，规划人员首先需要明确村庄规划的重点和核心。确保村庄规划并不仅仅是对乡村的空间布局进行优化和调整，更是需要确保乡村规划能够与当地环境有效地融合在一起，进而实现协调乡村生活环境的同时，也能够满足当地居民的实际需求，实现综合性规划。所以村庄规划的核心也是“以人为本”，因此在规划的过程中不仅要落实政府的投放以及空间管控，更需要结合发展规划与当地资源之间的矛盾进行针对性的处理，进而减少乡村规划落实过程中存在的问题。与此同时，在进行规划的过程中，也需要避免传统普惠性的规划方式，规划人员也需要深入当地，通过积极听取当地居民的诉求，从而在保护当地资源的基础上，使规划更能够突出当地的特色。除此之外，为了保证乡村建设和处理的质量，在进行村庄规划的过程中也需要积极发挥当地居民的作用，通过让当地居民来落实乡村规划后续的管理和实施等工作，进而强化公众对村庄规划过程的参与度，通过强化群众的凝聚力，进而实现乡村治理的综合性发展。

4.3匹配外力投入的规划运行逻辑优化

由于靠原有社会的“关系”无法有效地落实村庄规划中的运行逻辑，因此当下的乡村建设主要是通过外力的方式来实现运行逻辑，这虽然推动了乡村建设的进步和发展，但一旦外力消失就会影响乡村建设的原有功能，所以依靠原有社会的关系来推动乡村规划运行逻辑落实和实施是当下乡村治理所面临的重要挑战。其中村庄是乡村规划的主体，因此想要确保运行逻辑与治理逻辑相匹配，首要的就是需要增强乡村自身的运转能力。而在乡村建设的过程中，也可以借助外力来实现乡村内部运转能力的优化，并积极调动村民的力量和其他社会属性，来实现对资源的整合、梳理，以自身为基础来提高自身的动能，再借助外来力量的优势，进而从根本上提高乡村的治理能力。以此为基础来进行乡村建设和治理，可以实现在外力消失后也能够保证项目原有的优势，夯实当地经济的同时，也实现了村庄规划从“输血”到“造血”的转变。

5、构建协同有效乡村规划策略建议

5.1完善与治理结构的协调性

村庄规划与乡村建设和治理之间有着密切的关系，村庄规划是建设和治理的基础，而乡村建设和治理是实现村庄规划的重要途径，但无论是村庄规划，还是乡村建设与治理，其都是乡村地区不同项目技术协调的重要方式。不同的项目规划其所对应的行政体系结构也存在差异，而通过不同行政体系结构之间的有效联合，能够强化村庄规划与治理之间的协调性。县级政府在乡村治理中主要起到集成和协调组织的作用，由于县级政府是乡村治理工作的主导者，通过确定乡村规划实施的项目，借助其经济优势能够实现对乡村的分类整治与引导。而乡镇政府和县级政府之间是隶属关系，所以在村庄规划的过程中，结合乡镇总体规划能够明确乡村规划整治的重点，借助乡镇政府的纽带优势，进而达到突出项目特色的目的。除此之外，村民自治组织在乡村规划以及乡村治理结构中也占据着重要的地位，其是激发村集体活力的重要方式。借助村庄自治组织能够明确当前村庄的发展现状，进而有针对性地实施具体的整治措施，落实乡村规划设计布局。而借助村庄自治组织的动能优势，也有助于推动乡村治理结构的落实和实施。通过各主体之间的有效联系，从而加强乡村治理结构与村庄规划体系之间的联系性和协调性，使政策和投放项目能够更为精准和高效【5】。

5.2形成规划与治理方式综合联动机制

乡村建设、治理过程是一个多元主体协商的过程。从治理的角度来看，村庄规划也是乡村建设、治理的重要组成部分，通过规划能够为乡村建设、治理工作提供必要的技术指导，而且还能够有效地反馈出当下乡村规划的重要社会价值取向。所以想要保证乡村建设、治理的作用，相关单位就需要明确治理方式与村庄规划联动性的作用和价值，通过将村庄规划与乡村建设、治理进行综合性联动，并统筹多元主体对项目的支持，进而减少村庄规划落实过程中的阻碍。与此同时，在综合联动的过程中，也需要加大公共参与度，积极利用当地居民的力量，从而实现对乡村建设与治理的延伸和拓展，使公众能够加深对村庄规划以及建设的理解和认识，进而建立起陪伴式、全程式的乡村规划长效机制。

5.3制定与治理逻辑相匹配的规划规则

村庄规划的模式并不是单一的，所以在规划的过程中，为了提高与治理逻辑的匹配度，也需要借助外部资源的力量，通过优化资源的输入方式，引导内生性资源承接国家公共资源平台，从而调动村民的积极性与参与度，实现将短期项目转变为长久性的乡村建设。与此同时，乡村的后续管理与维护工作也需要投入大量的资金，而当下许多乡村存在后续管理维护断崖式下跌的问题，所以在原有村庄规划蓝图的基础上，也需要加大对村民行为的引导，通过激发村民自治的潜力，以及借助符合当前农村治理逻辑的乡村规划，进而促进公共规则与集体意识的有效达成，为推动乡村振兴和发展助力【6】。

结语：

综上所述，村庄规划、乡村建设与治理都是推动当下乡村进步和发展的重要措施，村庄规划与乡村建设和治理也直接关系到国家发展战略目标的实现。而当下随着国土空间规划的日益完善和发展，这也为乡村规划和建设提供了必要的指导方向。因此相关部门就需要重视乡村规划和治理工作，通过形成与具体方式相呼应的乡村规划机制，并构建完善的乡村规划体系，进而为推动美丽乡村的落实和实施提供保障。

参考文献：

[1]赵之枫,杨帆.乡村治理视域下的乡村规划：基于“项目制”的分析[J/OL].中国农业资源与区划:1-7[2023-05-30].

[2]张立光.国家新背景下的乡村规划建设发展路径[J].城市建筑,2022,19(24):67-69.

[3]李明. 新时代“三治结合”乡村治理体系研究[D].吉林大学,2022.

[4]黄占婷. 乡村振兴视域下乡村治理有效性提升研究[D].华东政法大学,2022.

[5]陈伦思.乡村振兴背景下美丽乡村规划建设路径[J].乡村科技,2021,12(01):35-36.

[6]贺雪峰,杨贵庆,李京生,栾峰,叶红,王竹,何兵,陈雯,郭继青,施通才,付海涛,朱伟.乡村规划与乡村治理论坛[J].小城镇建设,2014(10):36-39.

作者简介：姓名：罗忠（1982-07-） ，男，汉族，云南镇雄人，本科，工程师，研究方向：国土空间规划、村庄规划、详细规划。