从财政评审角度谈建设工程合同管理

从财政评审角度谈建设工程合同管理

谢玉龙

（长沙市财政评审中心   湖南省长沙市    410000）

摘要：本文从财政评审角度出发，对建设工程合同管理存在的问题进行分析，剖析原因，并提出相应的解决方法。

关键词：财政评审   合同管理

政府投资项目在工程验收合格后，承包人编制的结算文件多数由当地的财政评审中心进行审核，而最重要的评审依据之一就是建设工程施工合同。但是很多发包人、承包人对建设工程合同管理不够重视，合同法律意识淡薄，缺乏合同管理制度和流程，结算过程中的争议问题绝大部分与合同有关。下面就常见的建设工程合同管理问题进行分析、归类，并提出解决办法。

一、常见建设工程合同管理问题分析

1、工程建设范围不明确或者随意性变更

    在一般的施工总承包合同中，合同计价方式多为固定综合单价，工程量据实结算，在建设范围上的争议较少，但是也普遍发生发包人随意减少或增加承包范围的现象。当为减少承包范围时，承包人多认为项目的合理利润被发包人减少，提出一些索赔要求。另一方面，随着国家基础设施和公用事业项目的不断加大投入，近年来多出现工程总承包管理模式，这类项目的合同计价方式多变为固定总价。然而这类合同普遍对工程建设范围描述不清，在结算对审时承包人往往提出某个或多个施工任务的工程造价不包含在招标时的建设范围内。

2、合同约定前后矛盾

建设工程合同的服务时间包括从初步设计到后期运营的全寿命周期，是所有工作的纲领性文件。签订建设工程合同本是一个复杂的工作，理应认真、严肃对待。但是在工程实践中，不少合同约定前后矛盾，比如规定调整材料价格的基期时间前后不一致、人工费能否调差在通用条款与专用条款中的约定相冲突、合同价格形式在协议书与专用条款描述中大相径庭等等，这些错误都给结算工作带来很大难度，激化了矛盾。

3、合同约定不清晰

    建设工程合同包含内容及其广泛，与工程技术、工程造价、工程财务、工程管理等方面都有关联，对发包人、承包人的责权利表述应该简洁、明确，应尽量避免产生歧义。可是，有的建设工程合同某些条款用词不准确，真实意图表达不清晰，执行时多出现“公说公有理婆说婆有理”的情形。

4、合同与招标文件不一致

招标文件作为各投标单位的共同价值判断基础，影响经济利益的主要合同条款应与招标文件保持一致，否则有失公允，对其他投标人是不公平对待。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定“合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致”。

5、合同工期违约责任难以落地

建设工程是一个复杂的经济技术活动，其能否按期交工受多方面条件影响。据不完全统计，90%的施工项目实际工期超过合同约定。当发生影响施工工期的索赔事件后，承包人基本上没有按照合同的约定及时提出工期延期的主张。待工程结算进入财政评审阶段时，才会由发包人提供一份关于工期延误情况的说明，但每项事由延误的责任由谁承担、可计算延误的时间为多少工作日都不做定性定量分析，工期违约责任难以判断。

二、合同管理问题的原因探析

1、发包人对项目的需求定位不精准，可研和设计前期阶段的工作不够精细化

工程可行性研究就是要分析项目建设的必要性、合理性、经济性，设计阶段则是根据可研和发包人的要求，将具体的工程建设范围、质量标准等方面内容通过图纸完整又详细地表达出来。实际工程施工中，发包人往往缺乏前瞻性，对项目的需求定位不准，“边施工边设计”的情况普遍存在。

2、发包人的主体责任意识缺乏

根据国家有关建筑法规的规定，发包人是建设工程的第一责任人，需要对建设工程的质量目标、进度目标、安全目标、造价目标进行管理和控制。有关建设工程政府管理部门更多的关注是项目的安全目标，把造价控制责任更多地是推卸给财政评审机构，因为没有对应的奖罚措施来约束发包人，造成发包人对项目的造价目标管理主体意识缺乏，只是简单地认为结算金额不超过批准的概算金额即可。

3、发包人的专业素质不足

政府投资项目的发包人多为公务员单位或事业单位，这些单位并没有配置专业的工程技术、合同管理的人才，满足不了建设工程的现实需要。虽然，全国各级政府也成立了专业的地方平台公司，来管理大型的建设项目或者成片开发的工程，但其人员的专业素质也有待提升。

4、承包人的合同管理意识不强、能力欠缺

    一项工程要顺利开展，完成各种既定目标，取决于发包人和承包人的精诚合作，是否遵守“互信、互利、互赢”的契约精神。承包人不能只为获得承揽项目的机会，而不顾合同的风险控制。在项目实施过程，部分承包人为控制成本，多采用一人多岗的用工方式，没有专人负责合同管理，管理能力欠缺。

5、承包人法律意识淡薄

部分承包人在激烈的市场竞争面前，采用低价中标的方式获取项目。在合同谈判时，对一些不太合理的合同条款也没有提出异议。合同结算时，却拒绝执行对应的义务，法律意识淡薄。

三、合同管理的建议

    从财政评审角度出发，为更好地服务承发包双方，减少结算时矛盾，加快项目的评审质量和时效，为创造更好地营商环境，从源头上解决问题，可以采取以下方法。

1、充分利用好国家或省级行业主管部门发布的合同示范文本

政府部门本着公平、公正的原则制定的合同示范文本，对发包人和承包人的各种权利义务都有比较详细地规定，发包人应优先根据合同示范文本制定具体的建设工程合同。

2、发包人针对各自发包项目的实际情况和管理要求，对合同示范文本进行一些有针对性的补充、完善、细化，形成有自我管理特色的新的合同范本

    每个建设项目的施工条件都有一定的特殊性，为更好地符合每个工程的具体特点和管理要求，为更好地控制每个项目的质量、进度、造价目标，应根据具体条件、具体情况对每个工程的承包范围、计价方法、人工材料调差方式、双方的权利和义务、中标优惠率、措施项目如何计价、招标工程量清单漏项如何处理、发生变更时如何计价等情形做出详细规定，力求合同内容完整、表述清晰、合法合规。

3、发包人和承包人加强对合同管理工作的制度建设，提升人员专业能力

发承包人配备专业人员对合同进行管理，建立相应制度和流程，并落实到具体的项目管理中，及时办理材料的认质认价手续，适时对工期延误、费用索赔事项进行签字确认。同时加强对人员的专业素质培养，提高项目管理能力。

4、各级财政评审机构主动做为

财政评审机构针对评审过程中发现的共性合同争议问题，积极出谋划策，站在公正、公平角度提出一些建设性意见。同时，可每年组织一次业务培训，以典型案例为基础讲述合同管理中的一些得与失，提高发包人的合同管理水平。

5、充分发挥代建单位和全过程造价咨询单位的作用

为了解决建设行为中的腐败问题和建用合一可能导致投资控制不力现象，全国不少地方政府在项目管理中引入了代建制。为全面提升项目投资效益、建设质量和运营效率，很多政府投资项目的发包人引进了全过程造价咨询单位。代建单位和全过程造价咨询单位做为工程领域的专业队伍，为很多不太专业的发包人合同管理提供了强大的技术支持，加强前期工作的精细化管理，实施对工程建设各项合同的全过程监控，建立合同管理台账，参加合同的洽商、签订工作，办理合同履行过程中的更改及索赔等问题。

6、落实建设工程项目后评价和施工单位信用管理制度

以项目竣工验收和项目效益后评价为基础，对整个项目全生命周期的管理工作进行评价，当发包人的质量、进度、安全、造价控制发生问题时，应落实奖罚措施，加强发包人的主体责任意识。当承包人在施工过程中出现不良信用行为时，建设主管部门应及时做出处罚措施，以促进建筑行业的健康发展。

结束语：在财政评审工作中，因合同管理不到位而产生的纠纷普遍存在，为此建设工程的所有相关单位、政府部门都应积极行动起来，思想上高度重视，提高合同管理的效率和质量，做大做强国家建筑产业，提升国家综合实力。

参考文献：

1、覃楠.高校基建维修工程施工合同管理中的问题及对策研究 建材发展导向，2020年第18卷

2、全国造价工程师职业资格考试培训教材编审委员会.建设工程造价管理，2021年版