PPP项目投融资管理与风险防范策略

  PPP项目投融资管理与风险防范策略

王齐1,李虹2  

1.云南建设基础设施投资股份有限公司  云南  昆明  650000

2.中国建设银行股份有限公司云南省分行  云南  昆明  650000

摘要：PPP项目具有参与主体多、投资规模大和交易结构复杂等特点，整个过程存在较多未知风险且风险类型多样，由于该项目模式在国内应用还处于初级发展阶段，缺乏成熟经验，如何有效开展投融资管理和风险防范工作是需要重点关注和深入研究的问题。因此，文章针对性分析PPP项目投融资管理风险的主要因素，并以此为切入点，探寻该类项目投融资风险应对的有效方法与路径，从而改进和优化风险防范策略，完善风险管理措施，以此提升PPP项目建设效益，使多方主体共同受益，推动PPP项目运作模式持续发展。

关键词：PPP项目；投融资管理；风险防范

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府部门和社会资本共同参与项目建设的一种新型项目运作模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，降低交易成本与鼓励创新（刘晓凯 张明，2015），提高公共产品或服务的质量和供给效率。该模式自1992年在英国首次运用以来，在欧洲地区得到飞速发展。中国自改革开放以来，经济得到迅猛发展，对公共基础设施建设提出更大要求。随着地方债务管理越来越规范，PPP项目已经成为地方政府缓解地方财政压力的重要抓手。2014年，财政部发布文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2021〕351号），强调要“大力推进PPP模式的应用，减轻地方政府公共财政举债压力”。中国立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。值得注意的是，在PPP项目的实施过程中，PPP落地成功率并不高，除了需要加速推进制度的顶层设计外，防范化解风险，建立长期可持续的投融资体系也是急需推进的重要课题。

二、PPP项目特点分析

在现阶段中，PPP项目主要应用于公路、水利工程等基础设施建设项目中，这些项目在实际开展过程中有着资金支持需求规模大，项目建设时间久，风险偶然性大，资金回收效率慢等特征，在实施过程中存在较多不可预测的运营、法律、市场等风险，导致项目整体的风险增加。PPP项目一般是多方主体共同参与的一种项目工程，需要各方协调配合，不同主体所负责任不同，在市场环境和法律政策等方面的影响下，各主体在项目实际开展期间面临责任风险差异较大，项目推进容易受到项目各阶段开展情况的影响，投融资不到位现象时有发生。有些PPP项目会采用多种融资方式，虽然能够有效避免资金投入不及时的情况，但导致项目运营的不同阶段存在差异性风险。项目建设期间涉及到多个环节，每个环节中的风险类型与特点也有所不同，使PPP项目投融资管理工作流程呈现复杂特点。

三、PPP项目投融资风险成因分析

PPP项目本身所处的环境是不断发展变化的，导致项目在实施过程中处于动态变化中，所以风险不可避免。具体来说，造成PPP项目出现投融资风险的原因包括市场原因、项目公司自身原因、银行等金融机构原因和政府原因四个方面。

（一）市场原因

    市场经济环境在不断变化发展，市场需求随之发生改变。PPP项目投资大、周期长，在实际建设阶段受市场环境变化影响，项目现实需求发生改变，从而影响原有建设方案的顺利实施，不利于投融资工作有序开展。市场利率的上下波动会造成融资成本的不确定性，若市场利率过高，则会导致融资成本增加，无法保障项目投资建设效益。同时，市场经济体制的快速变革带来的通货膨胀，导致原材料设备等价格的上涨及项目后期融资成本增加，影响整体项目收益，使得项目收益无法达到预期目标，货币贬值导致实际收益率大打折扣。随着PPP项目的发展，市场中PPP项目逐渐增多，项目市场竞争风险增大，导致运营收入降低，投资效益不能达到预期。

（二）项目公司自身原因

    项目公司作为PPP项目重要参与成员，是建设过程中的融资主体。在实际运营过程中，部分公司没有充分考虑到多方面影响因素，未对公司债务结构及时进行科学调整，导致短期融资过重，出现融资结构不合理的情况。若项目运营初期回报不理想，则会增加公司偿债压力，短期现金流紧张，导致债务无法及时偿还。另外，部分公司的资金实力有限，一般不会全部用自有资金投资，而是配套一定比例的债务，债务比例通常高达70%（陆彦 葛恒雷，2008），这就违背了PPP项目投资原则，导致项目公司的资金结构不合理，从而在实际项目建设和运行阶段的风险因素增加。项目公司作为项目投资、融资、建设、运营的主体，其业务能力决定了项目的可操作性水平，对项目的顺利推动具有重要影响。

（三）银行等金融机构原因

根据目前情况来看，PPP项目融资模式较大依赖于商业银行。有学者提出，商业银行作为PPP项目资金供给主体态度不明确，金融支持不到位是影响PPP项目落地的重要因素（张慧，2015）。加上银行贷款在具体操作过程中有严格的审批手续，耗费时间较久，项目资金不能及时到位，阻碍了项目建设的正常开展。PPP项目的回报机制分别是使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，针对具有项目收入的PPP项目，金融机构将对项目收入进行全方位评估，以此判断项目收入的真实水平，若项目预测收入差距过大，则会影响金融机构放款，导致项目投融资难度增加。

（四）政府原因

    政府部门在PPP项目建设中的支持、领导作用较为明显，对于大多数项目来讲，政府虽然能够给予一定的融资支持，但是没有承担相关投资风险，导致项目投资信誉不高，从而影响其他主体参与积极性。从当前PPP项目的开展情况来看，政府出资是金融机构进行投资的重要参考标准，PPP项目需要经过政府部门审批和统筹规划，相关财政规划也需要纳入到政府财政预算当中。金融机构在评估政府部门偿债能力的过程中，会重点分析有关部门是否能够为PPP项目建设提供足够的资金支持，项目的顺利运行存在较大的政府履约风险和还款风险（柯任泰展 陈建成，2016）。

四、PPP项目投融资管理与风险防范措施

（一）科学筛选PPP项目

PPP项目是否合理对投资效益有着直接影响，选择优质项目能够为参与主体带来稳健经济效益，实现投资回报，也能够为社会公众提供良好服务，给他们带来生活便利。这就需要在实际开展PPP项目之前对各类项目进行细致筛选，做好初期阶段的对比分析工作，充分考虑项目类型、质量、建设要求、投资成本和预期收益等，深入分析各类项目开展过程中可能发生的风险问题，全方位制定处理各类风险防范化解方法，合理估算风险化解成本，结合不同项目特点开展针对性投融资策划，经过综合分析后剔除投资成本过高、收益较低、风险较大、不可控因素较多的项目，保留优质PPP项目，保证投融资效益。

（二）提升项目企业的盈利能力

PPP项目建设中需要多方参与，通过加强合作的方式能够为项目的顺利开展提供保障，有利于提高项目建设效益。项目企业自身盈利能力的提升可以增强公司资本实力，满足项目投融资需求，降低项目运营风险，实现社会资金的高效利用。项目公司在实际参与PPP项目建设的过程中应明确自身功能定位，加强政府与社会资本之间的联系，充分发挥桥梁与纽带作用，实现PPP项目全方位支持，综合运用多种现代技术手段，为项目建设工作的切实开展提供技术支撑，对项目运营风险问题及时进行有效管控，确保各环节设计内容的科学合理，提高项目公司的经营效益和盈利能力，吸引更多社会资本投资项目，实现项目公司的良性长久运营。

（三）选择优质社会资本参与

    社会资本的实力关系到项目公司对于PPP项目是否能够持续获得资金支持，直接影响项目建设工作开展质量与效率。优质社会资本不但能保障项目建设各阶段的资金充足，也可强化项目公司的项目建设能力和管理能力，能够实现对各类风险的有效规避与防范，保障项目工程建设效果。政府部门应把好引入关口，成立专家组对社会资本信用、能力进行分析，根据相关筛选标准选择资本雄厚、经营稳健、投资经验丰富的社会资本参与项目投资，充分发挥其抗风险能力。此外，可让社会资本通过项目公司股权投入的方式来增加投入资金，在一定程度上降低项目融资成本，实现资本结构的优化调整，有利于项目建设目标达成。

（四）持续拓宽融资渠道，引入多种融资工具

目前，PPP项目融资的主要形式为银行贷款，整体融资渠道相对有限，不能满足多种PPP项目的投融资需要，很大程度上提高了项目建设风险，不利于整个项目的正常有序进行和项目资金的科学管控。要想改善上述问题，应拓宽项目融资渠道，引入多种融资工具。首先，可以丰富融资工具，合理运用股票、债券、PPP基金等直接融资方式，延长借贷时间，降低交易成本，进一步丰富和拓展项目融资方式，减少单一融资方式风险问题的发生，降低对银行贷款依赖性及不确定性影响。其次，以往项目公司主要以自身为融资主体，部分公司的经营业绩不突出，信用评级不理想，很难获得金融机构的支持，可采用参与项目的多方主体共同提供增信支持，以此提高项目投融资信用等级，从而获得低成本的融资工具。

（五）建设项目履约保障措施

PPP项目融资过程受到多种因素的影响，部分融资风险在投资方和政府的能力控制之外，如不可抗力风险、环境风险等，这些风险分担应该与成本收益相匹配（吴孝灵 陆冰 石岿然，2016）。 从目前PPP项目的开展情况来看，不仅存在政府履约风险，还存在社会资本履约性不足的问题，要想提高相关主体对项目的参与热情和重视程度，则应增加项目履约保障措施，完善相关条例。一方面根据项目建设情况合理增加投标保证金的额度，并根据项目工程规模的变化进行针对性调整，确保相关额度设置合理，

降低社会资本违约现象发生概率。另一方面，项目公司在实际进行项目建设时要保证各项操作的规范性，明确PPP项目建设标准，将其作为规范引导依据，并将履行情况与履约保证金联系在一起，以促进各项建设任务的高质量完成。对于控制力之外的系统风险，在合同中应该明确风险分担机制，PPP项目中所有参与者对风险分担完全同意明确后，方可进行合同、协议的签订（彭晋，2022）。

（六）完善政府信用体系建设

地方政府信用是所在区域社会信用的基石。地方政府应该在PPP项目投融资管理和风险防范充分发挥功能作用，撬动项目，给社会资本提供信心支持，协调如审批等相关的政府关系，在利益和政策发生改变时严格按照法律法规对PPP项目建设进行科学引导，实现合法合规作业。主动承担项目建设责任与风险，认真履行合同内容，若出现违约情况严格按照合同约定来承担违约责任。树立良好形象，根据项目建设要求与特点完善赔偿机制和投诉机制，由政府部门原因产生的违约并造成其他主体权益受损，应采取有效措施进行妥善处理，同时要将此类事件和处理情况纳入到政府部门绩效考核评价当中，完善信用记录，确保在发生失信情况时能够及时进行责任追究。建立全社会共同参与的监督机制，完善监督管理模式，规范政府参与PPP项目的各项行为。助推建设项目信息透明化，消除社会资本的参与顾虑，提高参与热情，促进项目建设工作有序开展。

综上所述，PPP项目投融资阶段的管理工作需要多方考虑，由于项目融资过程中有些风险问题无法进行有效规避，在一定程度上增加了融资难度，要想克服困难，还应立足项目公司实际情况分析投融资期间可能发生的风险，细致筛选项目，不断提升公司盈利能力，积极拓宽融资渠道，完善基础保障措施，加强政府信用体系建设，实现对PPP项目的合法合规管控，降低各类风险问题的发生，提高项目投资和融资效益，全面提升投融资管理水平，为PPP项目运作模式创新发展奠定基础。

参考文献

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