成渝地区双城经济圈背景下的老工业基地城市转型之路——以自贡为例

成渝地区双城经济圈背景下的老工业基地城市转型之路——以自贡为例

莫宣艳，张臻，李鹏

重庆市规划设计研究院

摘要：本文立足于成渝地区双城经济圈战略背景，以“双评估”为手段，剖析了老工业基地自贡转型面临的传统产业衰退、新兴产业培育滞后、历史包袱沉重、环境保护压力大、重视项目忽视规划等问题；以“双评价”为基础，摸清了自贡发展的资源本底条件。提出了自贡城市转型发展要把握新时代发展趋势，坚持目标、问题和实施三大导向和强化规划引领的总体思路。同时，提出要从全域统筹规划角度，着力提升自贡在成渝地区双城经济圈中的综合发展实力，重新定位自贡市城市发展愿景和目标，实施“大开放、大创新、大旅游、大保护、大聚合、大民生”六大战略行动计划，促进自贡市城市全面转型升级，以期为成渝地区双城经济圈城市转型发展提供重要示范。

关键词：成渝地区双城经济圈；老工业基地；转型；自贡

1. 引言

2020年1月3日召开的中央财经委员会第六次会议提出，要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。从“成渝经济区”到“成渝城市群”，再到“成渝地区双城经济圈”，体现了中央对成渝地区现实和发展路径的精准把握，其目的在于通过提升成都、重庆两大核心城市综合发展实力，进而牵手缝合成渝之间塌陷地带，进一步奠定中国经济“第四极”的发展基础[1]。

自贡是成渝地区双城经济圈支点城市，也是西部老工业基地的缩影，正处在转型发展的阵痛期，诸多现实问题亟待解决[2][3][4]：一是现状产业层次低、缺乏竞争力，新兴产业培育不足；二是国有企业比重过大、改革历史遗留问题多；三是城市发展动力不足，基础设施支撑不够；四是发展方式较为粗放，环保压力较大；五是规划引领不足，重视项目、轻视战略等。深度融入成渝地区双城经济圈，进一步扩大开发开放，成为自贡转型突围的重大机遇。本文立足成渝地区双城经济圈和新时代国土空间规划改革大背景，分析自贡转型发展特征及面临问题，在系统认识自然资源和历史人文本底基础上，落实国家和区域发展战略，深度融入成渝地区双城经济圈，实现城市转型升级发展。

2. 自贡市城市发展特征与问题

2.1 老工业基础实力雄厚，但经济结构单一、转型包袱沉重

两次“川盐济楚”和三线建设奠定自贡工业发展辉煌基础。19世纪中叶，自贡第一次“川盐济楚”，川盐占全国1/4。抗日战争时期，第二次“川盐济楚”，自贡盐产量可保障国统区1/3人口用盐需求。1939年8月，自贡因盐设市，逐步建立了以盐及盐化工为支撑的单一工业体系，其资源型城市的经济意识也由此固化。三线建设时期，22家工矿、企、事业单位，以及超过1万名技术职工内迁自贡，如哈尔滨锅炉厂、东北抚顺炭黑设计研究所、上海华东化工学院等，进一步奠定了自贡在机械、化工、材料等方面的工业基础，形成盐化工、机械、新材料、食品四大支柱产业，占工业总产值近八成。

图 1四川民营经济占GDP比重 图 2自贡企业资产负债率（%）

来源：作者自绘

长期以来，自贡经济结构单一，工业发展严重依赖重工业，重工业占工业比重接近八成，第三产业发展则较为滞后，三产占比仅三成，远低于国家平均水平。随着传统重工业成本不断提升、竞争力下降，加之接续新兴产业培育不足，自贡经济地位持续下降。2018年自贡在四川21市州GDP排名第11名，占比仅3.4%。此外，自贡国有经济占比较高，体现经济活力的民营经济占比较低，国有企业负债率居高不下，地方财政收入支配能力有限，转型包袱沉重。

2.2 历史文化资源世界一流，但产业转化滞后、展示利用不足

特殊自然地理环境成就了自贡，形成了众多靓丽的城市名片。自贡地区由于特殊的地质构造和作用形成并掩埋保存了大量恐龙化石，被誉为“恐龙之乡”。同时，特殊地质构造也富集形成地下盐矿，促使井盐开采成为自贡辉煌历史的重要基础，自贡也因盐设市，被誉为“千年盐都”。盐业发展极大地推动了自贡地区工业化和城镇化，使得自贡很早就成为商贾云集、人才荟萃之地，也造就了自贡地区独特的盐帮文化、彩灯文化，使自贡享有“美食之府”“南国灯城”“才子之乡”的美誉。

自贡历史文化遗迹众多，独特而不可复制，但其展示开发方式十分传统，缺乏主题性和参与性，文化及旅游资源分散无序，大部分资源处于轻度开发或未开发状态。传统旅游产品缺乏更新升级，不能满足现代人的深度体验旅游需求，产业带动能力较弱。如自贡恐龙博物馆人均驻留时间仅1.5小时、人均消费仅50元，而常州主题恐龙公园人均驻留时间长达36小时、人均消费高达1500元，二者在产业经济带动作用上的差距较大。

图 3自贡恐龙博物馆的科普展示 图 4常州恐龙主题公园的娱乐体验

来源：网络

2.3 交通区位优势凸显，但开放通道不畅、枢纽功能较弱

自贡位于川渝黔滇腹地中心和国家路带战略节点区域，邻近额济纳至广州、北京至昆明、沿江三大国家级运输通道，被成都、重庆等国家交通枢纽环绕，具有承南转北、联东衔西的区位优势。依托成都、重庆两大成渝城市群核心城市，可快速链接“一带一路”和长江经济带，通过中欧班列直达德国杜伊斯堡，通过长江黄金水道可直达太平洋，通过国际贸易陆海新通道可直达新加坡。

川南地区整体区位优势突出，但自贡交通连接通道不足，处于局部交通洼地，与成渝城市群交通主轴联系通道建设滞后，现状仅依靠内昆铁路、渝昆高速、汉隆高速与成渝交通主轴联系，缺乏与成都、重庆两大核心城市的直连通道。从运力配置来看，自贡铁路班次较少，仅为内江市三分之一，公路客运目的地也主要是内江、成都和重庆，在川南四市中交通优势度排名靠后。此外，自贡目前仅布局有通用机场，缺乏支线级以上机场，与宜宾、泸州等支线机场差距较大，航空客运受到成都和重庆的强大辐射。水运方面，自贡仅依靠六级沱江航道，更难以与下游的宜宾、泸州相提并论。

2.4 工业化支撑城镇空间快速拓展，但区域辐射带动能力弱、竞争力不强

1939年8月，自贡设市时仅由富顺县第五区和荣县第二区的产盐区组成。建国后，陆续将富顺县、荣县并入，逐步形成包含贡井区、自流井区、大安区、沿滩区、富顺和荣县“四区两县”的行政区划格局。自贡中心城区也由最初分散独立的工矿点逐步蔓延拓展，外围工矿飞地不断纳入，90年代跨过釜溪河发展汇东新区，拓展建设板仓新区、成佳工业园。工业化推动自贡中心城区人口不断集聚，城市空间快速向南、向东和向西拓展[5]。

虽然自贡工业化和城镇化进程较快，但其发展空间和动力受到诸多限制，辐射带动能力弱，难以与周边城市竞争。发展空间方面，其市域面积狭小，仅4381平方公里，是四川省面积最小的市，腹地空间十分有限。限于行政体制等因素，市内两县与中心城区呈竞争关系，缺乏向心聚合力，“四区两县”抱团发展难度较大。发展动力方面，传统产业逐步衰落，就业岗位下降，人口外流严重，镇村人口老龄化、产业空心化现象突出，城乡发展差距逐步拉大。根据2016年中国城市竞争力排行，自贡在西南地区综合竞争力位居中游，但竞争力排名远低于宜宾、泸州等周边城市。

图 5自贡中心城区空间拓展历程

来源：作者自绘

2.5 自然生态本底条件较好，但保护利用不足、增值转化滞后

自贡位于四川盆地南部，以低山丘陵地貌为主，地势由西北向东南倾斜，气候温暖，属于典型的盆地气候。境内水系丰富，汇集沱江、釜溪河、旭水河、威远河等；山体多为卡斯特低山，包括荣德山、荣黎山等。全域地形起伏较小，呈现小山小水、浅丘溪谷、田园库塘错落分布的自然生态格局。

多年来，自贡对自然生态保护利用不足，城镇低成本扩张，生态保护与城镇建设矛盾突出。现状生态系统以农田为主，景观异质化程度较低，生态系统较为脆弱，水土流失等地质灾害较为严重，全市水土流失面积占幅员面积的56%。缺乏对自然景观资源的增值利用，相关配套设施较差，尚未构建形成完善的郊野游憩系统，对经济发展带动作用不突出。

3. 自贡市城市转型发展战略路径

国内外城市转型发展经验表明，强化规划在城市转型发展中的战略引领作用、系统谋划城市转型发展、综合提升发展质量是必然选择。结合前文城市转型发展总体思路，针对自贡城市发展特征和问题，从区域统筹和全市一盘棋的角度，提出重新定位自贡城市发展愿景和目标，实施“大开放、大创新、大旅游、大保护、大聚合、大民生”六大战略行动，重塑城市形象，实现高质量发展和创造高品质生活。

3.1 找准发展方向，重塑发展愿景，明确目标定位

打响“千年盐都、恐龙之乡、南国灯城、美食之府”四大城市名片，以融入国家开放格局为契机，以繁荣三产为引领，以建设世界文化、地质双遗产为导向，驱动城市全面转型升级，实现打造一座“有颜有味的山水盐都、精致美丽的璀璨龙城”的美好愿景。同时，进一步明确“三区”“三地”目标定位。“三区”：西部内陆融入“一带一路”与长江经济带先行区、全国老工业城市产业转型升级示范区和川南一体、内自同城的大都市区；“三地”：国际文化旅游目的地、山清水秀美丽之地以及和谐宜居幸福之地。

3.2 谋划发展战略，实施六大行动，促进城市转型

3.2.1 大开放：积极融入“一带一路”和长江经济带，打造南向开放门户

畅通开放通道，链接国际国内战略通道。完善区域客货运铁路网络和高速公路网，强化与成都、重庆两大核心城市的高速通道联系。优化区域高速铁路网络，依托既有和规划高速铁路，新增乐自渝和泸遵城际铁路，构建自贡至成都、重庆、兰州、北京、上海、广州、昆明等城市的高速通道，形成自贡对外“星型”放射状高速铁路网。改造提升内昆铁路，新增成自泸货运铁路衔接国际陆海贸易新通道，形成自贡高效对外铁路货运通道。加密区域高速公路网，形成自贡至成都、重庆各四条高速公路通道，主动对接融入两大核心城市。

打造开放平台，强化开放要素集聚。谋划布局川南国际货运枢纽机场，建设川南国际航空货运口岸，形成服务西部、辐射全国的开放高地。布局西南（自贡）无水港，完善港口作业、临港商贸物流、临港加工制造、总部经济等功能，推进港口通关一体化建设，建成川货出川的开放口岸、四川南向开放的示范新区。争取国家级综合保税区和中国（四川）自贸区协同改革先行区，加强与自贸区天府新区片区、川南临港片区协同发展。

培育开放主体，策划引进重大事件。谋划国际性主题会议、节庆活动和博览大会，举办亚太世界地质公园大会、中国自贡恐龙文化节、中国自贡彩灯文化节、自贡盐业博览会等；推动建设国家文化出口基地，制定彩灯等行业标准，扩大文化出口规模，联动推进文化和制造业产品，实施自主品牌出口增长计划。

3.2.2 大创新：推动质量变革、效率变革和动力变革，创新引领城市转型升级

辨识衰退产业，淘汰落后产能。根据国家“去产能”对象产业和自贡衰退行业类别，提高资源型开采、金属加工、化工和机械制造等产业准入门槛，限制低效扩张，实施淘汰机制，逐步引导企业退出，进一步收缩产能。

培育接续产业，延伸优势产业链。集中优势资源，重点打造通用航空制造、节能环保装备、照明灯饰制造三大产业，培育龙头企业带动的产业集群，再造符合新时代发展需要的制造业竞争优势。完善节能装备制造产业链，围绕艺术彩灯主题，延伸照明灯饰产业链。

优化制造业空间，布局创新创业空间。整合市区产业园区，集中优势资源共建自贡国家高新区；积极创建国家级经济技术开发区，预控沱江国家级产业新区；集约市域内产业用地，加快城区老工业用地腾退，构建生产性服务业空间体系和商贸物流体系。

3.2.3 大旅游：发展全域旅游，强化文旅融合，打造国际文化旅游目的地城市

创新旅游发展机制，融入区域旅游格局。协调区域共商文化旅游协作机制，统筹制订区域文化旅游规划，组建跨行政区、跨专业、跨部门的文化旅游行业协会；共建特色旅游主题序列，打造“立足四川、着眼西南、辐射全国的”区域文化旅游综合体，形成特色旅游高地；共享文化旅游发展红利，以产品线为主轴，建立区域骨干企业、风景区战略联盟。以共同利益为纽带，以合同为约束，把文化旅游区效用落到实处。

挖掘文化资源，激活文化旅游。系统梳理自贡亿年恐龙文化、千年井盐文化和彩灯文化、百年禅宗文化、爱国文化和农耕文化，构建具有国际影响力的文化旅游品牌序列。全资源整合文化旅游重点项目和自然山水景观，形成文化与自然相映、山水与人文相融的全域旅游发展格局，建成国际文化旅游目的地。

3.2.4 大保护：严守生态本底，划定三大空间，推动“山水林田城”共生共荣

统筹全域资源，保护生态空间格局。叠合各类生态要素，按照生态优先、绿色发展的理念，进一步优化全域国土空间，科学划定自贡“生态空间、农业空间、城镇空间”三大空间。积极保护和修复“山、水、林、田”等各类生态要素。分类保护山脉和各级山体，利用特色山体打造山体公园。梳理境内江河、湖及水源地等，在加强保护的前提下，合理打造形态多样的水体景观和滨水活力区。培育更新老残林，改造低产低效林，实施复绿行动，推进全域绿化。强化耕地红线意识，确保耕地面积不减、质量不降，融合田园和生态景观，形成独特的山水田园风光。挖掘生态潜力，打造生态品牌，规划建设一批特色鲜明、配套完善、环境优美的农民集中居住区和聚居点，推动全域打造“业兴、家富、人和、村美”的人居环境。

4.2.5 大聚合：重构区域空间格局，强化两翼融入主城，提升城市发展能级

落实区域发展战略，重构经济发展版图。对接省域“一干多支”战略，在南向经济走廊的基础上，新构沱江经济走廊，协调川南四市一体化发展，共建川南大都市区，打造成渝城市群第三极。实施内江、自贡同城发展战略，推动内江向西南、自贡向东北相向发展，共同谋划内自新区，促进区域崛起。

重塑市域城镇空间格局，实现“四区两县”聚合一体。提升两县为两区，与自贡中心城区现有四区聚合形成新的主城区；识别和依托优势镇乡，打造服务和辐射周边镇乡的重要支撑点，优化形成“一主城六支撑”全域空间格局，实现全域凝聚一体。同时，预控产城增长新空间，谋划“沱江新城”，作为内自同城化发展的重要载体。

3.2.6 大民生：完善公共服务设施，缩小城乡发展差距，实现美好生活向往

优化和完善公共服务设施标准，合理配置各级文教卫体等公共服务资源，推进公共服务向乡镇、村覆盖，实现基本公共服务均等化。保障给水排水等大中型基础设施对镇乡的服务覆盖，提高镇村居民生活便利度，加大环境污染防治力度。落实乡村振兴战略，推动镇村特色化发展，实施“一村一品”，建设乡村新兴社区，逐步缩小城乡发展差距，满足人民群众对美好生活向往，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

4. 结语

自贡城市转型发展必须抓住成渝地区双城经济圈等国家战略机遇。本文立足国家战略要求，以“双评估”和“双评价”为手段摸清自贡发展家底，从全域统筹规划角度，着力提升自贡在成渝地区双城经济圈中的综合发展实力，系统谋划自贡城市全面转型发展战略路径，以期将自贡打造成为成渝地区双城经济圈重要战略支点，为西部地区城市转型发展提供重要示范。

参考文献

[1]https://www.sohu.com/a/365191799_353364

[2]王佳文， 王磊， 胡继元. 东北老工业基地城市转型的规划思考以《鞍山市城市总体规划(2013-2020)》为例[J].城市规划， 2014, 38, 增刊2: 105-113.

[3]高树印， 孙德中， 高亚宾. 中部老工业基地现状、问题与政策支持重点研究[J].学习论坛， 2006, 22: 30-35.

[4]胡礼梅. 转型中的资源型城市与老工业基地的比较[J]. 资源与产业， 2008, 10: 4-7.

[5]中国城市规划设计研究院. 自贡市城市总体规划(2011-2030)[R].2011.