征地信息依申请公开现状分析

征地信息依申请公开现状分析

彭丽文

陕西省网络与信息安全测评中心

陕西省西安市  710000

摘要：面对征地拆迁,依申请公开是被拆迁人全面具体掌握征地信息真实情况的重要渠道，在当前自然资源部门依申请公开实践中，暴露出一些沉疴痼疾。供需关系存在一定冲突、知情权与隐私权难以平衡、事实认定标准不一致等情形时有发生，进而引发行政复议与诉讼。本文通过梳理征地信息依申请公开案例的多发问题，分析当下该项工作的重难点，从三种冲突关系角度出发，提出了进一步优化征地信息依申请公开工作的对策。

关键词：征地拆迁 依申请公开 冲突关系

由于我国经济发展的需要，地方政府推进城镇化建设的同时，城市建设用地需求持续增加，土地征收成为了一项与社会公众生产生活紧密联系的重要工作。一些地方征地实施过程中，政府征地程序履行不到位，法制意识不强，群众不知情问题突出，损害被征地农民合法土地权益情况时有发生，因此公众对涉及自身征地信息的获取需求也得到了突飞猛进的增长。作为征地工作必不可少的一部分，征地信息公开早在2014年已被纳入重点领域信息公开范畴，公开内容主要包括用地批文、拟征地公告、征地补偿方案及征地公告等，而征地信息依申请公开则更多的将重心集中在土地征收补偿上，如征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等。后者作为征地信息公开的重要领域，不仅扩展公开途径，明确责任分工，规范公开内容，弥补主动公开的不充分，而且深入推进自然资源系统政务公开工作，提升征地信息公开规范化水平，进一步维护被征地农民的合法权益。

一、背景

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于2008年施行，2019年修订，为公众对行政机关公共事务的知情权提供了有力的法律制度保障。历经数年探索完善与宣传，公开理念逐渐深入人心，依申请公开数量整体呈现逐年递增趋势，申请类型涉及面广，与个人生产、生活、科研等方面息息相关，其中征地补偿、土地确权登记、拆迁安置等影响公众切身利益的申请占比多年来居高不下。

2019年，自然资源部全年共收到政府信息公开申请2751件，其中土地类1953件，仅土地征收信息就有1578件，占申请总量的57.3%，申请内容包括征地批准文件及申报材料、建设用地备案信息、征地补偿政策等。2022年，自然资源部全年共收到政府信息公开申请1855件，土地类1377件，其中用地审批和征地补偿方面申请1013件，占各类政府信息公开申请总量的54.6%。

根据以上数据不难看出，征地信息多年来一直占据着自然资源部门依申请公开的主体地位。随着群体性申请、反复申请频频出现，专业律师、公益维权人士不断介入，行政复议与诉讼数量持续增长。面对日益尖锐的人地矛盾，如何定纷息诉，成为了当下亟待解决的严峻问题。为切实保障被征地农民权益、规范土地征收行为，需更进一步完善我国现行有效的土地征收制度，及时修订土地征收成片开发标准，适时出台规范征地管理文件，着力提高征地信息依申请公开面向公众的服务水平，紧密围绕自然资源管理重点，依法做好征地信息公开工作。

二、现状分析

（一）公众申请高需求与行政行为低质量的冲突。

目前征地频率居高不下，征地单位项目逐年递增，涉及征收的地域范围不断扩大，被征户数累年激升。为了审查土地审批程序的合法性，与之而来的征地信息依申请公开和因此衍生出的复议诉讼数量也是水涨船高，公众权利意识和法制观念得到强化的同时，对答复质量的要求也进一步拔高。由于公开队伍兼职多、专职少，征地制度动态调整，部分行政机关对于依申请公开的办理存在一些质量问题，难以满足公众日益增长的高需求。如对各项征地制度及相关法规适用性把握不准确，造成答复依据引用错误、信息迭代不及时，对于非短期重复申请未经核查直接沿用初次结果，造成答复结果不准确、所公开信息与用地批准情况及批后实施情况不一致，破坏答复权威性等。

（二）申请人知情权和第三方隐私权的冲突。

《条例》所体现和保障的是狭义上的知情权，即公民能以一定途径对国家机关行政行为及管控信息进行了解的权利。以征地信息依申请公开案例中常见的房屋调查结果及分户补偿情况为例，一方面该政府信息涉及个人隐私，若公开，存在侵害第三方合法权益的可能，另一方面，在信息公开制度中公民知情权也具备着重要法律价值，应保障公民对公权力的监督和制约。土地信息公开涉及历史档案查阅、土地登记资源查询、征地公告等方面，需综合考虑历史因素、保密规定、农户知情权等多方面，如何实现知情权与隐私权的价值平衡，以协调两者之间的冲突关系是当下征地信息公开的一大难题。

（三）自由解释认定空间和建标定责统一标尺的冲突。

由征地信息依申请公开引发的行政复议与诉讼数量累年递增，在司法实践中，从既有案例可以看出，法院对土地征收中的不同利益目的进行司法判断，存在不同的裁判观点。行政机关在一定范围内被行政自由裁量权赋予了自由判断选择的权力，主要包括权力行使主体、依据、方式和范围。然而行政机关不易对抽象概念进行实体范围界定，如“个人隐私”“公共利益”“重大影响”等概念天然带有多义性、模糊性、流动性。行政人员对征地领域公开事项认知、土地相关政策条例解读程度深浅不一，导致行政机关对部分事实的认定缺乏统一明确的判断标准，从而为事实认定和法律适用带来更艰巨的挑战。即使针对同一法律事实进行评判，不同行政机关也可能给出截然不同的结果。

三、对策

（一）加强建设法治基础，推进完善应急机制。

一要加强队伍建设。组织业务理论学习，促进公开队伍专业化、专职化，如对平时涉及较多的征地拆迁程序、征地补偿标准等业务定期培训，及时掌握最新政策，用好用活征地制度。理清征地信息依申请公开工作的重点、难点，抓好《条例》的贯彻落实，确保各项程序依法依规；二要强化部门沟通对接，积极协调解决工作开展过程中遇到的问题。对具体项目用地情况审定核准，做到程序合法，落实主体责任，杜绝把关不严、弄虚作假等现象发生；三要加强对相关复议诉讼典型案件的指导，提高法律政策水平。论证分析已发生的争议案件，对难点问题和趋势深入调查研究，为早期预防和制定政策提供参考依据；四要提高行政人员的应变能力，发挥调解作用。如对群体性、涉及社会热点或其他易引发严重负面舆情的申请，通过限期办理、联合接待、集中处理等措施，引导公众“有序”维权、依法合理表达诉求，防止事态扩大和矛盾激化，力争将矛盾就地化解，维护社会的和谐稳定。

（二）权衡社会公众利益，明确基本处理规则。

隐私权和知情权都蕴藏着深重的自由价值和秩序价值，两者之间难以协调的矛盾日益尖锐。以上文提到的房屋调查结果和分户补偿情况的分配为例，《条例》对政府信息公开问题作出一般规定，在此时《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法规文件的优先级高于《条例》。当住房人的隐私权与公众的知情权、监督权发生直接冲突，隐私权此刻可适度让步于社会公共利益，行政机关应从社会公共利益的角度出发，坚持目的正当原则和比例原则，作出适当的权衡与选择。既保障申请人获得足够信息，强化监督体系建设，又保护第三方隐私权不受过分侵害，达到维护人格独立和人格尊严的目的。

（三）健全行政裁量基准，优化事实认定标准。

一方面加强有关文件学习，不断提升能力素质。如国务院办公厅2021年公布新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，明确因“公共利益”需要可以征地的六种情形，细化土地征收程序，提供统一标尺；2022年制定出台的《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设。另一方面着力加强法治队伍建设，将法治思想、程序价值融入工作实践中，探索多种方式充实法治支撑力量，利用外脑提高征地信息依申请公开工作水平。确保公开幅度、范围、种类尺度相当，防止畸轻畸重、类案不同，坚持公平合理，根据当下条件、情况、申请人具体诉求等因素，对类别、性质、情节相同或者相近事项办理结果保持基本一致。

四、结语

社会公众对征地补偿、拆迁安置信息公开有着长期高度需求，行政机关应以被征地拆迁农民需求为导向，从方便公众生活生产和科研的角度出发，特别是市、县政府，作为征地实施主体的同时，也是征地信息公开的主体，对推进征地信息依申请公开工作起到关键作用。征地过程中，一些不便于向社会主动公开的信息，市、县应通过范围性公开，将其纳入依申请公开范围。在保障项目用地的同时，解决失地农民后顾之忧,切实保障被征地农民合法权益，保障被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权。立足制度层面上不断进步，深入开展政府信息公开，建立健全预防和惩治腐败体系，在征地信息依申请公开工作中强化服务理念，更好满足社会公众对政府信息的合理诉求。