探析耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理

探析耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理

佘著名

湖南省第二测绘院   410118

摘要：随着国家对于乡村振兴战略的不断推进，土地资源管理面临了严峻的挑战。其中耕地占补平衡约束是解决当前问题的关键，因此进行耕地占补平衡约束下的土地资源管理的研究，具有重要的现实意义和学术价值。本文旨在探究耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理，以提高我国土地资源利用效率并保证粮食安全。本文提出的与耕地占补平衡约束下的土地资源管理相关的策略和建议，对于实现乡村振兴战略和推进可持续发展具有重要的启示作用。未来的研究可以进一步探讨耕地占补平衡约束下的土地资源管理的具体措施，以促进中国农业的可持续发展。

关键词：耕地占补平衡；乡村振兴；土地资源管理；战略实现

前言：随着国家乡村振兴战略的提出和实施，乡村地区的集体公益性建设用地、产业用地和生态用地等方面出现了一系列问题。在耕地占补平衡的约束下，如何满足各类用地需求成为了当前亟待解决的问题。传统的耕地占补平衡方式更多地强调数量和质量平衡，而未能考虑产能和生态占补平衡的重要性。因此，如何在保护耕地的同时，实现乡村振兴成为了当前研究的热点。为了解决上述问题，需要对耕地占补平衡的问题及逻辑根源进行深入分析，并探索新时代背景下如何实现科学的耕地占补平衡。在此基础上，本文将借鉴第三次国土调查和土地利用总体规划等相关指导文件，以县域为各约束性指标的控制，结合区域资源禀赋和未来发展情况，合理安排各类用地，以期为乡村振兴提供科学的土地资源管理决策。本文的研究意义在于，通过对耕地占补平衡的改进和土地资源管理的完善，实现乡村振兴的目标。同时，本文将为当前城乡融合与乡村振兴的研究提供借鉴和参考，推动城乡要素的协调发展，促进乡村经济的繁荣和社会的进步。

一、区域概况与数据来源

（一）研究区概况

高务村位于湖南省花垣县的南部地区，村庄总面积为490公顷。该地区属于亚热带季风湿润气候，年平均气温约为15℃，年降水量大约为1200毫米。主要农作物为水稻和玉米、豆类等粮食作物，土壤母质以黄壤为主。据统计数据显示，实际可耕地面积为53公顷，水田面积面积为40公顷。然而，村庄已有23.85公顷被用于建设，其中工业用地和特殊用地共占6.27公顷。尽管如此，高务村的水系状况较好。更值得注意的是，该地区的农业规划以生态农业为基础，但由于缺乏先进的科技和设备，这依然给当地的农业生产带来了许多挑战。因此，需要加大对当地农业现代化建设的投入和提升，以提高当地农业生产的品质和环保效益。截至2019年，高务村的居民总数为640人。然而，此村由于地处山区，交通运输不便，缺乏基础设施和现代企业，这导致了就业机会十分有限。同时，村庄的基础设施建设也相对薄弱，距离城市和其他经济发达地区的交通网络也比较疏松。

（二）数据来源

采用数据包括地区人口、经济发展。土体利用变更调查数据库，可以获取地区用地面积、分布状态。通过耕地更新数据库，可以获取地区耕地自然、经济分布情况。注重实地调研数据，涉及基础设施调研、人口调研等。综合上述数据来源并整合分析，为高务村的综合规划提供了可靠的数据基础和全景视角分析。

二、占补平衡约束下各类用地保障方式

（一）占补平衡约束目标下，保障集体公益性建设用地

乡村居民的安居乐业和乡村经济的提升，离不开集体公益性设施的保障。截至2015年底，我国已有2644620个自然村，但由于乡村经济的滞后，公益基础设施的发展受到限制，导致已经存在的基础设施用地不但未能得到充分利用，甚至出现了建而未用的现象，这大大降低了乡村居民的生活质量。在推进乡村振兴战略实施的过程中，应当充分考虑土地利用总体规划，统筹规划地处自然环境恶劣、规模较小的村庄，并采取集中迁出和点村实施的方式。针对迁出区域，必须进行复垦整理，以满足新的耕地指标，用于迁入区村庄建设。这样可以确保乡村内部的基础设施得到合理的布局和协调。对于那些基础设施缺乏、规模较大的村庄，需要在充分规划的前提下，协调相邻区域的公共基础设施建设[1]。由于乡村地区缺乏公益性基础设施用地，为了推动基础设施建设，应优先考虑使用建设用地指标。对于那些无法满足建设用地需求的村庄，可采用产能占补平衡的方式，以满足集体公益性建设用地的需要。总而言之，需要注重规划和整体推进，不断提升乡村居民生活品质，加强乡村基础设施建设，以推动乡村振兴战略的实施。

高务村是一个自然村规模较小、地处山区的村庄。由于地处偏远，村庄缺乏公益性基础设施建设，导致村民生活质量较低。在推进乡村振兴战略实施的过程中，为了保障集体公益性建设用地，需要进行规划和整体推进。首先，应该针对那些规模较小、地处自然环境恶劣的村庄进行点村实施。针对高务村这样的村庄，可以将原有的公共用地进行整合，规划一定面积的集体公益性建设用地。同时，对于建设用地指标不足的村庄，可以采用产能占补平衡的方式，进行集体公益性建设用地的规划和划拨。其次，针对那些基础设施缺乏、规模较大的村庄，需要在充分规划的前提下，协调相邻区域的公共基础设施建设。对于高务村这样的村庄，可以通过与相邻村庄协商，统筹规划公共基础设施建设，避免重复建设或设施过少的问题，并在规划中合理安排集体公益性建设用地。最后，对于那些需要迁出的区域，要进行复垦整理，以满足新的耕地指标，用于迁入区村庄建设。这可以确保乡村内部的基础设施得到合理的布局和协调，避免因地处偏远而导致的资源浪费，同时也能提升迁入区村庄的发展潜力。

（二）占补平衡约束目标下，保障产业用地

在促进乡村经济发展方面，改变传统的经济发展模式至关重要。产业发展是乡村振兴的基石，需要资本支持，同时也需要产业融合发展。在实施乡村振兴战略中，产业融合被视为一项重要的手段，有助于解决农村产业单一化的短板，推动农村的综合发展。在此基础上，需要进一步扩大农业产业的“横向”和“纵向”拓展，开拓新兴产业渠道，加强农产品的深加工，从而激发乡村的发展动力。但在开展这一过程中，必须根据不同地区的资源和规划条件，明确哪些地区适合发展二、三产业，并确保产业发展所占用的土地与耕地保护保持协调的平衡[2]。在确定适宜发展第二、第三产业的乡村时，应优先考虑那些不适宜种植农作物的土地，以建设工业用地为主，但却不能占用大量的耕地资源。对于规模较小或区位较差的废弃建筑用地，可以将其整理成耕地，以增加产业用地。但如果该村的耕地资源紧缺，需要从县域内调剂土地，以满足乡村的产业用地需求，从而促进经济发展。总之，通过以上措施，可以有效地推动农业转型升级和产业融合发展，进一步提升乡村的经济实力和综合竞争力。在实现文化振兴的同时，也要促进乡村经济的发展。为了实现两者的融合，可以采取多种措施。一方面，可以发展“文化+”产业，将传统农业逐步向现代化转型。例如，可以在传统农作物的基础上发展高端农产品、农业旅游等新业态，促进农民增收。另一方面，在具有悠久历史文化的古村古镇、革命老区等地，需要将保护历史文化和传统建筑风貌作为重点，并通过整治废弃的非农建设用地改善乡村环境，发展第三产业，如旅游业，推广本地文化和乡土风情。针对不同的地区文化资源，还可以在保护乡村风貌和生态环境的基础上，开发旅游项目，并将荒山、荒地、边远海岛或其他适宜旅游开发的土地利用起来，创新农村产业发展，挖掘乡村生态娱乐、旅游观光产业，提升乡村的整体经济实力和文化价值。通过这些努力，不仅能够促进农民收入的增加，也能让乡村经济得到转型升级，推进乡村振兴。因此，将文化振兴与乡村经济发展相融合具有重要意义。这不仅可以保护传统文化，还能够促进农村产业的发展和繁荣，推动美丽乡村建设进一步向前发展。

高务村是一个具有传统文化底蕴的历史村落，处于乡村振兴和文化振兴的双重重要阶段。在占补平衡约束目标下，保障产业用地是推动乡村经济发展的重要方式。在高务村，可以优先考虑将不适宜种植农作物的土地用于二、三产业的发展。例如，可以建设一些中小型工业园区，吸引投资，发展生产加工业和服务业，提高产业附加值。同时，需要加大政策扶持力度，鼓励农民转型升级，发展现代农业，例如发展生态农业、果蔬种植、养殖业和农村电商等。通过多种方式，扩大农业产业的“横向”和“纵向”拓展，推动农产品加工和销售，促进乡村经济的快速发展。此外，高务村还可以发展“文化+”产业，促进文化传承和创新。在保护历史文化和传统建筑风貌的基础上，可以开展多种文化活动，例如推行乡村旅游、举办传统节日活动、开展手工艺制作等。通过保护传统文化和开发创新文化，提升乡村文化品位和吸引力，吸引更多游客前来游览和消费，促进文化和经济的双重增长。同时，高务村还可以充分利用废弃的非农建设用地，优化土地利用结构，推进整个农村生态建设。例如，可以利用废弃矿山和荒地，开展植树造林、绿化美化等环境治理工作，提升乡村美丽程度和环境质量。此外，可以发展生态养殖等环保型产业，减少农业对土地和环境的破坏，推进乡村的绿色发展。

（三）占补平衡约束目标下，保护生态用地

据预测，到2030年，我国的人口峰值将达到15亿，随后将进入负增长时期。随着人口规模的逐渐减少，我国粮食安全问题也将逐步减少，因此在耕地保护方面，应该更加注重基本农田保护和生态保护。同时，在进行耕地占补平衡的过程中，还应该综合考虑乡村生态环境问题，采用国土综合整治的方式推进绿色发展。首先，为了实现生态功能保护，需要根据空间规划确定相应的保护区，并完善生态环境脆弱区的保护和监管体系。借助第三次国土调查结果，详细了解各地区湿地、森林、草地等生态用地的位置和面积，在此基础上明确耕地占补平衡方案，规范补充耕地的审批流程，严禁非农用地对湿地、林地、草地等具有特殊生态功能的土地进行非法占用[3]。只有这样，才能全面保护乡村生态环境并推进其可持续发展，也为经济和社会的可持续发展打下坚实的基础。因此，我们应该多方面考虑，采取综合措施，共同推动中国的生态文明建设。

在高务村，通过地方政府的努力和居民的共同参与，保护生态用地已经成为了一项重要的工作。村委会定期组织生态环境保护志愿者活动，清理河道垃圾，加强对林地、草地等生态用地的巡查和监管，确保这些土地得到有效保护。同时，在进行耕地占补平衡时，村委会也采取了一系列措施，推进生态保护。针对高务村生态环境脆弱，湖泊和湿地资源占比较高，村委会制定了详细的保护方案，明确保护区和管控范围，坚决杜绝非法占地和破坏生态环境的行为。此外，村委会还积极推进国土综合整治，改善土地利用结构，提高耕地利用率，增加农村收入，推动乡村可持续发展。在该方面上，高务村成为了全县的典范，得到了上级政府的表彰和支持。

湿地、森林和草地是生态系统稳定的基础生态用地。城市的不断发展需要大量的耕地，然而采用“占近补远”的方式补充耕地却带来了许多负面影响。这种方式会导致耕地数量零散、质量较差、地理位置偏僻，耕作效率低下，同时也会造成周边生态环境的严重破坏和生态环境风险的增加。因此，在乡村振兴过程中，不能仅仅注重建设用地腾退和补充耕地的数量，还要综合考虑生态效益和人文景观效益，实现耕地占补平衡。为了处理人地关系，应根据生态系统的发展规律，保护具有生态特性的土地，维护生态系统的结构和功能的稳定性。这不仅有利于促进乡村经济的发展，还有助于创造宜居的生态环境。因此，在生态文明建设的理念下，应注重保护山水田林湖草生态系统的整体平衡，实现经济、社会和环境之间的协调发展，努力实现可持续发展的目标。

三、结束语

在目前推进乡村振兴战略的大环境下，土地资源管理变得更加关键。首要的是，在现有土地利用总体规划的基础上，建立新型乡村战略布局。在控制县域内土地指标的前提下，我们必须全面了解第三次国土调查中提供的土地资源状况，综合考虑乡村自身的资源和未来的产业发展方向，以实现全方位的规划。在此过程中，我们需要重新调整耕地和基本农田保有量指标，统筹考虑建设用地和耕地的占有比例。同时，在实现耕地占补平衡的过程中，还需全面建立县域范围内耕地产能评价指标体系，并根据推进产能升级的方向对该地区内的耕地进行产能核算。需要采用补充和改建等多种手段，保障乡村各类用地需求的同时，确保农业产能不下降。因此，土地资源管理工作要认真进行，需要全面规划、系统管理，以实现乡村振兴战略的长期发展目标。为了维护生态环保，乡村地区的生态系统特别需要得以重视。在强化耕地占补平衡环节中的生态保护的同时，还能够提高乡村生态系统的稳定性，实现耕地产能和生态占补平衡适用于乡村振兴方面的需求用地，这对于实现乡村用地短缺问题和用地布局混乱等问题的有效解决，发挥了十分重要的作用。在土地资源管理中，需积极探索制定新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨省调剂机制。此外，在实施土地分配时，应更多地关注农村地区，使土地增值收益更多地用于乡村地区的发展。通过解决乡村地区的生态宜居、产业融合和文化振兴问题，实现城乡融合发展，建立既具有耕地产能又保持生态平衡特点的新时代占补平衡体系。

参考文献：

[1]陈美球,蒋仁开,朱美英,等.乡村振兴背景下农村产业用地政策选择--基于"乡村振兴与农村产业用地政策创新研讨会"的思考[J].中国土地科学,2018,(7).90-96.

[2]韩璐,孟鹏,蒋仁开,等.新时代耕地占补平衡的逻辑根源、模式探索与管理创新--基于"新时代耕地占补平衡方式改进与管理创新研讨会"的思考[J].中国土地科学,2018,(6).90-96.

[3]刘志华.耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理[J].建材发展导向,2020,018(005):13-14.

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