行政事业单位使用财政资金监管问题研究

行政事业单位使用财政资金监管问题研究

韩士恒

淮安市城市公园湿地管理服务中心   江苏省淮安市  223001

【摘要】近些年我国一直在努力建设现代化公共财政管理系统，财政资金监管是现代公共财政体系的重要组成部分。因此加强财政资金监管既是完善我国现代化公共财政体系的必然要求，也是目前财政收支压力巨大的情况下，提高财政资金使用效率的有效途径。文章以H市某事业单位为切入点，结合在事业单位工作过程中使用财政资金的实际经历，从预算单位角度分析财政支出监督体系的建立、成效及存在问题。经研究，当前H市财政资金监管在一些方面存在一定的不足，容易造成财政资金使用效率低、资金流失甚至廉政风险。针对存在的问题提出了对策，从而提高财政资金监管的有效性。

【关键词】财政资金；监管；国库集中支付；绩效

当前行政事业单位资金主要来源是财政拨款，因此财政资金监督对于财政资金的安全使用和行政事业单位的正常发展非常重要。目前H市建立的财政资金监管体系包括国库集中支付，在使用集中支付系统时对支付信息实施动态监控，另外，按照财政部要求规范了预算绩效管理。通过不断摸索和实践，已建立起一套有效的财政资金监管体系。

一、财政资金监管体系的建立

（一）国库集中支付

国库集中支付是在实践中总结出的一项有效的资金监管途径，是指各单位将预算资金全部统一归到国库单一账户中，需要付款的单位从支付系统中提交付款申请，通过各审核环节后从国库账户直接支付至对方账户。目前H市市本级大于有400个预算单位纳入国库支付系统。

具体操作流程为，财政部门首先在国库支付系统中下达已经人大批复的各预算单位年度

预算指标。

1.申请用款计划（如图1）。各单位在预算指标的限额下按月申请用款计划，经过单位经办人提交和单位审核人审核后，资金计划到达财政部门业务处室，经业务处室复核后到达国库处，国库处审核后计划可下达。

2.申请支付款项（如图2）。在已下达的资金计划下申请付款，单位经办人填写付款信息并提交，单位审核人审核后到达国库支付中心，经国库支付中心审批后将支付凭证发送代理银行，代理银行将款项支付至相应账户。预算单位可以在支付系统查询和打印付款明细和付款凭证。

图1  用款计划申请审批流程

图2  支付申请审批流程

（二）动态监控预警

为加强财政资金的管理与监督，提高财政资金的安全性和规范性，H市印发了市级财政国库集中支付动态监控管理暂行办法，并在国库支付系统中设置预警规则。动态监控的要素包括付款人名称、预算科目、项目名称、资金用途等。如违规向个人转账，收款人为个人且金额大于三万；违规划转资金，收款人名称和预算单位同名；违反政府采购程序规定，不履行规范的政府采购程序，支付摘要中出现“电脑、打印机、汽车”等字样，触犯了预警规则，系统进行自动提醒核实。财政部门采取系统预警和人工判断相结合的方式处理预警疑点，包括电话核实、调阅资料、约谈走访、实地核查等，对违反规则的支付予以退回，提高了资金监管的准确性和及时性，一定程度上遏制了违规问题的发生。

（三）预算绩效管理

预算绩效管理是以各行政事业单位预算为对象，按照花钱必问效的原则，通过管理财政资金的投入和总产出，达到促进各行政事业单位正确履职和高效使用资金的目的。财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，建立了预算绩效管理机制，强化了预算支出的效率和资金的使用责任。H市制定了《市级预算绩效目标管理办法》和《市级预算绩效事前评估管理办法》，对于新增的预算项目预算单位必须先进行绩效事前评估。财政部门根据预算单位填报的事前绩效评估表对项目进行评估，评估的内容包括立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性、资金合规性等，并提供佐证材料。根据评估结果确定是否将该项目纳入预算项目库。绩效事前评估是新增项目的必要条件，能有效把控入库项目的质量。

对于常年实施项目，编制预算时，要根据项目立项相关依据文件、方案等，填写绩效目标；并分析项目中长期成效，填写中长期目标。项目绩效通过相关指标体现出来，在预算编制系统中融入设置指标的功能。指标分为一级、二级、三级，一级和二级有系统自动生成，三级指标由各单位结合自身业务情况自行设置，可以是定量或定性指标，但必须能合理体现项目绩效，尽量具体化、亮化。同时，加强对预算绩效运行监控，在年中时各单位填报监控情况表，财政部门进行审核，分析绩效目标偏离情况和预算执行进度，必要时调整预算或暂停项目实施。

二、财政监督成效

财政支出监督体系的建立充分利用了当前信息化手段，取得了一定的监督成效。首先是提高了财政资金安全性。由原来的各单位各自开立银行账户保管资金转变为资金由财政部门单一账户保管，降低了私立小金库、资金流失的风险。其次提高资金使用效率。将原来分散资金在各单位账户的资金集中起来管理，减少闲散资金，提高财政部门调度资源的能力，增强宏观调控能力。最后，提高财政监督能力。财政资金监督体系的建立是使财政资金的使用更加透明，财政监督更加方便、有力，对于违规支出、超标准支出能及时发现，强化预算约束。

三、财政资金管理存在的问题

（一）动态监控不完善

1.动态监控系统是通过信息系统设置一定的预警规则，从而对大量支付申请中违反既定规则的业务能够智能分析，提前预警。但是由于预警规则设置的局限性，精确度不够，很多预警规则和实际业务契合度不高，导致大部分发出预警的业务经过人工核实并不违规。比如缴纳“机关事业单位养老保险”业务，出现“保险”字样会提出预警，但这是正常的业务。所以很多预警的核实也浪费了人力资源，降低了效率。

2.财政部门仅有的数名工作人员需要审核市本级400个预算单位的支付申请，业务量巨大，审核人员很难根据预警提示做到每笔精准核实。尤其是年底集中花钱现象较多，支付笔数猛增，国库支付审核人员无法实质性审核。

（二）预算执行监督不到位

1.预算编制不科学。首先三年疫情冲击使本来就困难的地方财政雪上加霜，这就使得财政部门在审核各单位编报的年度预算时更加严格。但是常年以来形成的惯例是，以前年度已经存在的项目经费基本不会取消，但如果想增加新项目就非常困难，原则上不增加。这就导致了某单位某个项目虽然已经实施完成但仍然会继续申报预算，不会轻易放弃某一个项目。因为如果放弃，以后再想增加项目就很难。这就导致报送的预算不实，财政部门对预算单位报送的数据也不完全信任，所以审核项目时直接大幅度压减，从而导致真正需要资金的新项目很难申请预算资金。对于已经完成的项目仍然申报预算，但实际情况是该项目已不再需要支付资金，所以资金下达后就会串用到其他项目，造成资金违规使用。财政部门对预算编制有较大的控制权，各单位为了增加经费往往需要多次主动沟通协调。预算项目资金安排不够透明规范，自由裁量权较大。其次，预算编制的任务主要在财务部门，但是预算是与各单位业务紧密相关的，很多单位业务部门参与度并不高，只是由财务人员闭门造车，所以预算编制不够准确和精细，不能准确反映资金使用信息。

2.预算监督碎片化。预算编报、国库集中支付、政府采购、绩效管理、会计核算等业务由财政部门不同业务科室监督管理，但互相之间信息共享程度不高。各单位的财务人员按照相关业务科室的要求报送材料，甚至报送给不同科室的材料存在项目矛盾。信息不共享的情况既增加监管成本，也容易造成监管漏洞和监管重复。

（三）预算单位内控制度不完善

和企业单位不同，在行政事业单位中，财务工作往往不被特别重视，认为财务工作就是按照以前年度一样重复做着记账核算等工作。各单位工作重点是与单位职责相关的年度目标任务。因此，对财务方面的内控建设也不够重视，很多单位很多年内控机制不健全，甚至基本的不相容岗位分离都没做到。笔者所在系统就存在个别单位因为不相容岗位未分离，监督不到位，发生了大额资金被挪用事件。近些年，很多单位按照纪委监委、财政部门等监管部门的要求逐步完善了内控制度，但是虽然制定了制度，但是并没有完全执行到位，只是流于形式。

（四）预算单位业务能力不足

1.人员配备不足。行政事业单位受到编制的限制，不能随便招新人。本来财务工作就不被特别重视，所以即使招了新人也很难安排到财务队伍。在人员不足的情况下，很多单位没有单独的财务部门，而是由办公室兼职。这种情况就导致了专业性不高，而且在大量工作情况下工作不会特别细致。

2.业务能力不足。财务人员成长机制不健全，工作热情不高，对新业务专研不积极，老人员较多。近些年，各项财经制度更新较快，而且预算编制系统、财政支付系统、预决算公开系统等操作系统繁多，系统更换频繁，在不愿积极学习的情况下无法满足工作需要。

四、行政事业单位财政资金监管优化措施

（一）健全动态监控体系

1.设置科学的监控预警规则。首先预警规则的科学性、准确性直接关系到财政资金的监管效果。设置预警规则前应开展调研，尤其是对一些有代表性的单位的研究，如学校类等，将预警规则与同一类型的代表性单位业务相结合，使预警规则能够覆盖一般业务和有代表性的特殊业务的全过程和全部风险点，对违规支出能够有效拦截。同时也要考虑到预警规则的可操作性，使预算单位和财政部门能够有效执行。

2.预警规则设置后也不是一层不变，要紧跟上级文件政策、审计发现的问题等及时更新调整，确保行政事业单位严格执行各项财经纪律和财务规则。

（二）深化预算改革

1.项目安排更加规范透明。按照厉行节约、合理使用资金的要求，提高预算项目编制的规范性，明确绩效目标。改变当前预算项目编制规则，每一年度的预算项目均从实际需要角度出发，而不是默认可以延续以前年度项目。对于确属于迫切需要实施的重点任务可以正常增加项目，对于已经连续实施3-5年的项目要开展评价，是否有必要继续实施，是否存在已经实施完成但仍在继续申报项目，一旦发现，立即取消该项目并严肃问责。

2.项目支出测算更加科学。认真细化各单位每一个项目的具体支出内容，严格按照经济分类安排预算支出，避免有些单位随便将人员经费或公用经费加入到项目经费，将各项目的资金需求压实。在财力保障的情况下，有合理资金需求即可安排项目，且预算单位科学编制支出规模，不存在虚报，财政部门和预算单位形成良性互动，从而促进资金高效、规范使用，真正使财政资金发挥公共资金的效率。

（三）完善预算绩效评价机制

财政资金属于公共资金，是政府发挥职能的重要资源，社会各界对于公共资金的使用越来越关注，对财政资金产生的绩效也提出了要求。因此财政部门必须建立有效的预算绩效评价机制，提高各单位资金使用效率，保障政府职能发挥。

1.发挥绩效的硬约束。当前虽然有相关的绩效评价制度，但约束力非常小。各单位在填报预算的同时也要填报绩效，由绩效部门审核，绩效部门审核通过后才能进入预算编报下一个流程。预算绩效是通过业务实施产生的，但财务人员由于对业务不熟悉，填报绩效很随意，内容空洞。虽然绩效部门也会退回不符合要求的单位重新修改，但为了最终不影响整体预算编报进度，最终绩效填报也都会通过。从实践来看，绩效评价的约束力很低，必须以绩效评价结果为导向，根据绩效评价结果确定预算指标，如果绩效评价低则压缩指标。

2.关注重点项目的绩效评价。重点项目资金规模大，社会影响大，专业性要求高，可以引入专业的第三方机构进行全面评价。充分运用评价结果，指导项目实施单位改进不足。

（四）完善内控制度

财政部门作为行政事业单位的财政资金的监管机构，要加强对财政资金使用工作重要性的宣传，切实提高各预算单位领导、财务人员思想上的重视。及时将《预算法》、《政府会计制度》、《政府采购法》等法律法规传达至各单位，只有先了解政策才能可能执行到位。各单位要将思想的重视化为行动上的重视，首先扎紧单位制度笼子，堵住制度漏洞，严格做到不相容岗位分离，相互监督。在实际工作中将制定的制度落实到位。

（五）提高各级人员业务能力

1.提高预算单位人员能力。只有对财政资金监管的相关业务学习到位才能在工作中执行到位。针对人员老化，业务能力不足的问题，必须完善财务人员培训和晋升机制，既能提高业务能力也能提高工作积极性。财政资金监管部门可以编制简单易懂的业务使用手册或制度汇编等资料下发给各单位；对各单位财务人员队伍情况加强了解，对业务力量较薄弱的单位加强指导；每年度可对财务工作开展奖惩制度，完善激励机制，不断提高整体财务管理水平。对于频繁更换的信息系统要加强培训，确保操作熟练，避免操作风险，提高信息安全。

2.提高财政监管人员能力。财政资金监管是一项复杂且繁重的任务，对财政资金监管人员的综合水平提出了很高的要求。监管人员既要掌握财政监管理论，又要有一线管理岗位的历练，同时要将相关政策理论宣传贯彻到各预算单位，确保执行到位。财政资金监管人员数量有限，但却要审核监督市本级400个单位的资金使用情况，必须建立健全岗位体系，明确岗位职责，合理分工，相互协调配合，规范业务流程，提高监管成效。

五、结论

随着我国经济发展进入新常态，经济增速从高速转向中高速。经济增速的放缓，导致与经济增速密切相关的财政收入增速也进入转折期，叠加三年疫情对经济的严重冲击，导致财政收入支出平衡压力巨大。即使是经济发展较好的地区也面临较大的财政压力。在经济社会快速发展过程中，财政资金的监管问题是不容忽视的，必须安全、科学、高效地使用财政资金。本文从预算单位的角度，结合H市行政事业单位财政资金监管的做法，认真分析，认为H市在财政资金监管方面正在不断完善，但也存在一些不足，有财政部门方面的，也有预算单位方面的，更有体制机制方面的。通过从本人所在事业单位工作实践中思考，提出了一些建议，包括健全动态监控体系、深化预算改革、完善预算绩效评价机制、完善内控制度和提高业务能力，希望促进行政事业单位使用财政资金的监管。

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