对闲置土地处置工作的认识和思考

对闲置土地处置工作的认识和思考

梁雪梅

山东省泰安市国土空间生态修复中心 山东  泰安  271000

摘要：土地闲置问题由来已久，已成为土地管理工作中难以根除的“顽疾”之一。2018年实施“增存挂钩”政策以来，在连续4年“批而未供和闲置土地消化处置双降15%”的强压态势下，各级政府均高度重视，多数因政府方面原因制约开工建设问题得到了有效解决，闲置土地数量有所减少。但仍有一定数量的闲置土地因存在缺少政策执行依据、整体情况复杂、成因时效以及主观意愿分歧等问题导致处置工作一时无从人手。本文从闲置土地处置实际出发，通过分析闲置土地一般和特殊成因，以问题为导向探寻处置路径。

关键词：闲置土地；处置工作；认识与思考

前言：近年来，我国土地资源紧缺、土地供需矛盾突出，同时，土地粗放浪费现象依然严重，闲置土地大量涌现。因此，研究解决闲置土地问题，提高土地利用效率，能够加强对土地的利用和保护，从而更加有效地支撑经济发展，闲置土地处置已成为当前国土资源利用和管理的重点工作。

1闲置土地的定义

闲置土地，狭义上是指根据《闲置土地处置办法》第二条规定，国有建设用地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。广义上，闲置土地，即土地使用权人开发建设超过闲置土地认定标准，但又未达到节约集约利用的土地，如开发建设已超过1/3，但未达到合同容积率的用地；厂房全部建成，但因企业效益不佳、濒临破产，或虽正常生产但亩均税收不高的土地等，这也是地方政府眼中的闲置土地。

2闲置土地处置的意义

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。在解决土地供求矛盾中，发挥存量潜力、善用闲置土地具有十分重要的意义。要促进城乡建设健康发展，必须充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，落实最严格的耕地保护制度，健全完善耕地保护补偿机制，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善。同时，严控新增建设用地过多过滥，即在土地的利用上要更加高效，坚持“控总量、减增量、盘存量、放流量、提质量”，这意味着在土地供给上，要从以往单纯地求增量，逐步转变为盘存量。探索分期供地、产业供地等模式，推进闲置土地清理。要在监管上更加精准，进一步强化源头严防、过程监管。这也是优化发展方式，切实提高土地产出率，为经济社会良性发展提供保障的重要手段。

3对闲置土地处置工作的思考

3.1约谈提醒，达成共识

根据土地供后开发利用监管有关要求，对于未按时开工的项目在开工前30日下达《开工提醒书》，提醒按期开工并提示违约风险及违约处理等事宜。由于所承担责任属于违约责任范畴，且在实际操作层面几乎没有此类违约处罚案例，故难以引起土地使用权人的充分重视。对此，自然资源部门一方面可对造成土地闲置或可能造成土地闲置的用地单位进行约谈，进一步明确土地闲置不仅承担违约责任，而且已违反《土地管理法》《房地产管理法》，在处置方面没有任何协商的空间；另一方面，对于存在政府方面原因的，自然资源部门亦要提醒政府相关部门立即解决相应问题，否则可能因政府失信而造成追责或产生其他法律行政风险。

在认识到土地闲置将造成严重后果后，近三年来，闲置土地处置得到快速高效解决，大多数用地单位基本能够立即跟进开工建设，由此产生连锁反应，促进了整个区域的闲置项目得以盘活，形成良好的氛围。

3.2坚持“以用为先”，促开工

对于曾经存在政府方面原因未按时开工建设的项目，在政府原因消除后重新启动调查程序。对闲置原因进行重新认定，闲置时间从政府原因消除之日起算。如在调查阶段用地单位确有开工意愿和能力，则按照“以用为先”原则，根据手续办理及开工所需时长责令限期开工，并明确逾期未开工后果。在项目达到动工开发标准后，闲置土地处置工作终止。此前错综复杂的闲置成因变换不应再追究，闲置状态消除。如项目单位当前确已无开工建设能力，则可由政府主导引进其他单位进行合作开发，或协议收回土地使用权后重新供地。

3.3有偿收回

不考虑督促开工、土地置换、安排临时使用等常规方式，如果土地使用者在收到“闲置土地调查通知书”后，愿意自愿退还或积极合作退还“闲置土地”，宜采取“有偿回收”的方式予以处置。如有偿回收时不能及时支付经济补偿金，则行政机关应确定债权人对该土地的权利，从签署土地收回合同之日起至新企业接手该土地后，允许原土地使用者获得相应收益及经济补偿。为加快流转速度，地方政府可建立闲置土地转让“预告登记”制度，即先期允许闲置土地转让，但在签订土地转让协议之后的1年内，实行先投入再转让的“预告登记”制度。由受让人和原闲置土地使用者共同作出书面承诺，1年内土地开发利用达到非闲置标准。达到非闲置标准后，预告登记转为正式登记。预告登记的受让人凭土地转让协议和预告登记，办理项目开发建设审批手续，闲置土地正式转让。

3.4无偿收回

不符合上述条件的未使用土地，应由行政机关予以“无偿收回”。由相关部门组织进行土地调查和取证。如判定为企业自身原因，则按程序下达“闲置土地调查认定书”。在履行相关听证程序，听取相关部门及各方意见后，确实有必要无偿收回，须报同级政府批准，作出无偿收回土地的决定。无偿收回闲置土地的难点，是对导致土地闲置原因的认定。土地的开发利用是一个综合性工程，涉及面广，受政策调整影响较大。土地闲置的成因往往极为复杂，甚至由政府和企业共同原因所致。而《闲置土地处置办法》对闲置原因的判定，简单地归类为政府和企业自身原因两类，非黑即白，过于简单粗暴，不具有操作性。由于无偿收回土地是一种数额极大的财产惩罚，一旦做出，当事人势必穷极一切救济途径，通过反复提起行政复议、诉讼以及信访等方式，推翻行政机关作出的不利认定，导致处置进展缓慢，或久拖不决，既不利于闲置土地的良性处置，也违背当初立法的初衷。

3.5闲置土地补偿标准

合理合法的闲置土地补偿标准，必须强制、灵活。这不仅反映国家对闲置土地的零容忍态度，还应考虑到土地使用者的重大利益。收回闲置土地的方法很多，补偿标准和时限也必须有所不同，宜参照市场民事主体平等的原则，按照市场公平价格进行评估，以激发对闲置土地使用权人归还土地的热情。在此基础上，地方政府也可结合实际，对积极退出的企业进行适当的补偿。

3.6全生命周期管理

项目开工建设应着眼全局，以有利于地区经济发展、改善环境为指引，不能仅为了消除闲置状态而去处置闲置土地，因为消除闲置状态只是项目全周期建设的第一步(基坑开挖完毕、打入所有基础桩或地基施工完成三分之一)，除了有一定投入外无任何产出效益。如后续停工将造成更大的资源浪费，对地区城市面貌会产生负面影响。故应全盘考虑项目持续开工建设能力，对确实具备持续开工建设条件的项目，可按照开工方式进行处置。对于确不具备持续开工建设条件且曾经存在政府方面原因的项目，应采取协议收回或引入合作方共同开发方式予以处置。

结束语：

简而言之，行政机关处置闲置土地时，必须严格遵守有关法律法规，加强土地管理，维护人民的合法权益。闲置土地处置的本意不是为了简单地收回，而是为了更有效地利用有限的土地资源，助推地方经济的良性发展。

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