基于投资方角度的项目代建管理风险分析与控制-以H国有投资平台为例

基于投资方角度的项目代建管理风险分析与控制-以H国有投资平台为例

杨茂健, 

重庆大华会计师事务所有限公司

摘要：国有投资平台面对投资金额巨大、数量很多的政府投资项目，为有效提升建设管理效率，合理控制投资效果，拟采取政府推行的“代建制”模式。投资方在对现有项目代建管理中存在的问题进行梳理和分析的基础上，采取了一系列的风险控制措施，以按期、高效完成预期建设目标。

关键词：代建管理，风险分析，风险控制，投资方

随着我国对社会公共利益的重视度越来越高，固定资产的投资规模也越来越大，其中部分投资来源于财政预算，项目主要交由国有投资平台负责建设。但目前政府投资项目在建设管理中存在着各种各样的问题，导致不能有效完成预期建设目标。若推行“代建制”，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，可以有效提升建设管理的效率和效果。作为国有投资平台的投资方H公司拟采取“代建制”对政府投资项目进行建设管理，以达到合理控制项目投资、进度、质量、安全，提高管理效率的目的。本文旨在帮助投资方有效监督代建单位更好地进行项目管理。

一、代建制概述

代建制的实质即是投资方通过委托代建单位对整个项目的建设实施进行管理，包括项目前期的可行性研究、立项、勘察、设计、征地、采购、施工，以及工程竣工后的验收、结算、运营等环节。

国务院发布的《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)文，提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举是政府投资项目管理模式的一项重大变革，有利于提升项目建设的管理效率和效果。

二、项目代建管理问题及成因分析

目前国有投资平台（即项目的投资方，也称业主单位）、代建单位在项目代建管理中存在或多或少的各类问题，其成因主要表现在以下几方面。

（一） 双方均存在的共性问题及成因

1.缺乏全过程、全方位管理思维

项目业主和代建单位均偏重于施工阶段管理，而忽略了项目前期、后期阶段工作。从以往审计揭示的问题来看，经常存在项目审批手续不全、未批先建、未按规定程序实施招投标等合法合规性问题；不重视前期设计及审查等工作的重要性，易使项目从设计源头就不够成熟，甚至存在重大缺陷，建成后不能满足各方需求，投资的合理性不够等管控不到位问题。

2.风险管理意识缺乏

项目管理人员普遍缺乏风险意识，未真正关注过项目管理过程中可能存在的各类风险，更谈不上风险应对。建设过程中状况百出，总是采取事后弥补的方式，以致在多次结、决算审计以及专项审计中反映为问题。

3.缺乏制度约束

业主单位、代建单位出于各种原因，对工程管理缺乏系统、全面的管理办法。由于缺乏制度指引和约束，导致根本无法实施有效的管理行为，致使整体管理效果无法得到保障。

（二）业主单位存在的问题及成因

1.疏忽日常监督

部分业主单位存在多一事不如少一事的心态，一般依赖代建单位直接管理，只要工程实体建设完成即可，对项目开展过程和情况采取不闻不问的态度，几乎不对项目建设进行日常监督管理。

2.不作为

部分业主单位为了规避招投标工作的敏感度，会要求代建单位自主进行招投标，可能在一定程度上免去了第一责任人的风险，但会由于管理上的不作为导致投资损失风险。实际业主单位还是需要承担相应责任的。

（三）代建方存在的问题及成因

代建单位作为政府投资项目建设的主要管理方，在业主单位没有提出明确的管理要求时，以完成工程实体建设为首要目标。在业主单位无奖惩措施的情况下，往往轻过程控制、勘察设计和投资效益的情形较普遍，致使工程项目本身经常面临合同、造价、进度等各类风险。

1.未建立合理的管理组织

代建单位通常存在管理层级设置不合理，岗位职责界定不清晰，从而出现工作人员相互推诿，工作推进困难，无形中增加了沟通成本，降低了管理效率，对实施结果直接产生重大影响。

2.缺乏对关键环节的控制

代建单位管理较粗放，以完成工程实体建设为主要目标，往往忽略对关键环节的细节管理。比如，不注重前期设计的深度和施工图审查，造成后期施工过程中设计变更频繁，甚至发生重大变更，进而造成总投资不可控的局面。

3.合同管理不到位

代建单位因缺乏健全的合同管理制度，而疏于对合同的签订、履行、保管进行有效管理。比如合同签订前未请法务对重要和关键条款进行前置审查，未能做到事前预防和把控法律风险，以避免后续纠纷；合同履行过程中未指派专人对履行情况进行跟踪、记录，不清楚项目的实际履约状态，更不清楚因违约将承担的损失，也不能及时采取对应的补救措施。

三、项目代建管理风险控制

作为项目业主的H国有投资平台公司（以下称H公司），其管理层已逐渐意识到建设管理和风险控制的重要性和必要性。在面对投资金额巨大的政府投资项目，计划系统性解决项目代建管理中存在的问题，同时结合各单位的实际情况，特别制订了专项管理制度，做好事前规划和控制，以此来指导实施过程中的具体管理行为，保障有序、高效地开展工作，以合理控制风险，实现预期管控目标。采取的具体风险控制措施如下：

（一）确定总体管控方式

H公司在总结了前述管理问题和成因后，为了确保建设工程质量和安全，合理控制投资规模和进度，经政府批准将集团内所有建设项目交由专业的国有代建单位进行集约化管理，有助于提高管理效率和效果。同时为了达到规范财务核算和资金管理，避免引起税务纠纷等其他目标，需要与代建单位分工合作、协同配合方可达成。H公司结合集团实际情况，经综合权衡后，将管控方式确定为业主单位主要负责征地、筹资、支付、核算、监督、考核工作，代建单位负责具体管理工作。

征地拆迁工作由业主单位负责，有利于及时、有效解决拆迁户不配合、群众安置争议等问题，可以促进顺利开工、按期完工。

（二）建立有效的管理组织

建立完善、有效的建设管理组织，可以确保业主单位及时、充分了解项目的执行情况和管理效果，以及建设中真实存在的管理问题和困难，防范代建单位瞒报、错报相关信息，以实现预期建设和管控目标。H公司为此设立建设管理部、资金运营部、土地运营部、财务管理部共4个职能部门，配置管理人员，分别履行对应职责。

代建单位为了保障代建项目的有序实施，首先要建立合理、有效、高效的组织架构，科学配备相应资格和数量的项目管理专业人员，以履行岗位职责；其次要制订对应的、全面的、有效的内控管理制度，并报H公司审查和备案；再次在实际工作中，要求各级职员、各环节严格、有效执行既定的内控管理制度；最后及时向业主单位反映代建过程中存在的重大问题和偏离预期或难以控制的情形，以及时采取对应措施。

（三）建立责任追究机制

业主单位建立责任追究机制，将责任落实到岗到人。如出现未正确、积极履职，造成投资损失等行为；对于勘察、设计、监理、施工单位和人员不按照法律、法规和工程建设强制性标准实施的，监理单位不按照有关规定上报监理报告等行为；将启动追责程序，对代建单位及其相关责任人依法追究责任。

（四）重视日常监督与考核

1.履行日常动态监督

若业主单位未动态履行日常审核、监督职责，便无法及时发现问题、纠正错误。因代建单位未正确、完全履职或过错带来的管理不到位、投资损失等责任和风险，将由业主单位承担。因此，业主单位要建立科学的激励和约束机制，对代建单位的重要管理活动进行监督。由H公司内审部门或聘请的中介机构定期或不定期对建设管理各环节的履行情况进行抽查、审计，以及时发现问题，并予以纠正。

代建单位对代建过程中发现的违法违规行为，监理单位对建设过程中发现的重大工程变更和重大事项，均应主动、及时报告至H公司建设管理部，以采取相应措施；定期向H公司建设管理部报告代建管理的进度、质量、安全等实际情况。

2.重视考核

H公司针对代建项目设立了考核指标，明确了考核标准，由建设管理部和财务管理部于项目办理竣工决算时，共同对代建单位实施的项目建设全过程管控情况进行考核。其考核结果与代建管理费挂钩，实行奖优罚劣。

（五）加强关键环节控制

1.采购控制

（1）按规定履行采购程序

在选择各参建单位时，应根据服务内容、规模、预算，达到公开招投标标准的，应严格执行招投标管理相关规定；未达到该标准的，履行内部采购程序；代建单位不得将代建项目的勘察、设计、施工、监理和设备材料采购等发包给关联单位或机构实施；杜绝利益输送。

（2）资质和履约能力要合格

在选择各参建单位时，应要求其具备相应的资质、同等规模项目履约能力，相关人员有对应的专业资质，并提供证明材料。从源头上把好关，以保证顺利履约。代建单位负责建立信用评价体系，做好实施单位的信用登记和评价工作，为后续采购提供参考。

2.按规定履约

勘察、设计、监理、施工等应严格执行工程建设强制性标准和相关规定，并对建设工程的质量终身负责，其中，关键程序的履约情况应记录全面、完整，留痕备查。代建单位应对设备、材料进行质量抽查，并做好抽查记录。

3.严控工程变更

（1）工程发生重大变更，应由总监理工程师组织H公司建设管理部、代建单位、施工单位、设计单位（有需要时）等共同讨论变更原因、影响、解决方案，形成书面记录；各方共同协商确定工程变更的计价原则、计价方法或价款，并签订补充协议。

（2）当发生重大设计变更时，代建单位需综合评估合理性、经济性，报H公司建设管理部履行审批手续后，由代建单位执行变更审批程序。代建单位对因设计不当造成项目超概的，应承担连带责任。

当发生非设计原因的工程变更时，单项金额低于10万元，由代建单位负责审核批准后执行。单项金额大于10万元，或累计变更超过50万元，或变更对工程总工期、总成本、质量和安全管理目标影响较大的，应报H公司建设管理部履行审批手续后执行相应程序。

（3）工程变更应严格执行“先审批后实施”的原则，否则，产生的投资由责任方自负。

4.重视合同管理

为避免项目建设实施过程中各方产生纠纷，延误进度，应重视合同签订前的准备工作。比如合同中有关服务内容、时间、金额、比例、结算依据和计价原则、工程价款调整等关键内容应约定清楚，且合理、合法；合同应明确约定履约保证、质保和违约、索赔、发生纠纷的解决条款，以出现相应情形，可以按照合同条款直接执行为原则。签订合同前，合同的主要内容和关键条款应经法务审查通过等。合同履行过程中，当出现重大争议事项时，各方应积极、及时协商；当出现索赔事项时，代建方和H公司建设管理部也应积极应对。

四、动态监控、不断优化

H公司对项目建设管理过程进行动态监控，并结合实际管理效果和发现的重大问题，进行综合分析、研判，对管理方式和措施不断进行优化和调整，以适应管理目标。
　　结语
　　H公司面对投资金额巨大、数量很多的政府投资项目，拟采用政府推行的“代建制”模式，通过对业主单位、代建单位现行存在的管理问题进行梳理和分析，结合自身实际情况，制订专项管理办法，以指导具体的管理行为。采用此模式有利于合理控制投资、提高管理效率，促进国有企业提升竞争力和可持续发展能力。H公司采取的项目代建管理中的风险控制措施，具有代表性和可行性，可将其运用至具有类似情形或问题的项目代建管理中。

参考文献
    [1]陈新球. 广州市代建制项目关键风险因素与防范研究[D].华南理工大学,2019.
　　[2]宋琴. 国有平台公司代建项目管理研究[D].西南财经大学,2020.
    [3]宋倩倩.政府投资项目代建管理模式与风险分析[J].四川建材,2021,47(10):203-204+208.