上海“文化保护控制线”划示工作的总结与思考

上海“文化保护控制线”划示工作的总结与思考

崔禹彤

  上海同济城市规划设计研究院有限公司  200092

摘要：上海新一轮城市总体规划在国土空间规划“三线”基础上，创新性提出了“第四线”的管控要求，即具有地方特色的“文化保护控制线”。如何实现在“硬”载体“空间”上对“软”要素“文化”的保护控制成为地方性国土空间规划体系中的一项新议题。本研究对上海“文化保护控制线”的划示工作进行梳理总结，提出“文化保护控制线”划定中的“软”、“硬”协调要求。

关键词：规划方法，国土空间规划、上海、第四线

引言：文化作为人类的智力成就的积淀，无论是文艺活动的开展，文化事业的建设，还是文化产业的发展，都引发对城乡空间的新需求。空间是一种“硬”载体，而文化则是一种“软”要素，如何实现两者匹配，成为新时代城乡规划的重要议题。上海新一轮城市总体规划在国土空间规划的“三线”基础上，开创性地提出了“第四条线”，即“文化保护控制线”。本文围绕上海“第四条线”的划示工作，探讨国土空间规划体系中各类文化空间的认定和保护等问题。

1、“文化保护控制线”划示工作概述

1.1“文化保护控制线”的提出和基本规定

根据城市发展的阶段特征与实际需求，上海新一轮城市总体规划提出“四线”管控体系。市域空间结构形成以“三大空间、四条红线”为基本框架的空间分区管制体系。《上海市城市总体规划（2017—2035）》（以下简称“2035总规”）中，第36条关于“文化保护控制线”的规定中，关于文化保护控制线分类包含了：历史文化遗产、自然（文化）景观和公共文化服务设施等要素的保护和控制范围，并建立定期评估与更新机制，逐步增补保护对象，拓展文化保护范围。参考历史文化遗产的紫线管控要求实施最严格的文化保护制度。第91条关于“空间管控机制”的规定中要求“四线”划定空间方案落地后纳入各级法定规划。

梳理2035总规可见，作为一项创新之举，上海文化保护控制线形成了基于跨越不同部门的三类划示内容和管辖系统，各有不同的依据、目的、内涵、保护要求。但由于这一概念仅仅是初步提出，与原有专项规划衔接尚不明确，管控应用的协调也有待完善。

1.2“文化保护控制线”在规划体系中的划定情况

根据上海2035总规提出的文化保护控制线的设想，上海市只划定历史文化遗产和自然文化景观的部分硬性保护内容，对于公共文化服务设施未明确划定，给出了下级规划的操作空间。历史文化保护（红线）主要包括上海44处历史文化风貌区的核心保护范围等内容，体现了在时间维度下历史和现代的空间协调。自然文化景观保护主要包括2个国家级自然保护区、6个国家公园和25个历史公园，体现了空间维度下城市和自然的空间协调。公共文化服务引导和管控，概念上包括城市高等级公共文化设施（文教体卫等）集聚区域、对城市文化发展具有显著作用的重要区域，以及不确定的战略留白区域，虽未划示，但在文本中体现了权利维度下公域和私域的空间协调。

根据上海市国土空间规划体系，基本形成了上下共识。各区的2035总规基本稳定并进入报流程，都对“文化保护红线”或“文化保护控制线”内容进行了研究和划示，如《上海市金山区总体规划暨土地利用总体规划 (2017-2035)》划定文化保护控制线，其中历史文化保护线包括两个历史文化名镇、两个历史文化风貌区、14处市级文物保护单位和26处区级文物保护单位，以及81棵古树名木；自然文化景观保护线包括1处历史公园和1处自然保护区。而新市镇总规编制中，至2019年已经完成了24个新市镇总体规划编制，如《松江区石湖荡镇总体规划暨土地利用总体规划（2015—2040）》中提出的文化保护控制线包括了1处市级文物保护单位，2处自然文化风貌区和3处文化设施。

1.3小结

相对于有法可依的文保单位和历史风貌区等内容，自然文化景观和公共文化设施的具体保护要求仍待明确。上下各级规划对新规划内容未形成上下呼应的划示逻辑和管控体系。

从上海的实践经验可以看出，一是文化保护控制线内容构成基本稳定，包括历史文化遗产、自然文化景观、公共文化设施三类。二是划示方法上存在差异，历史文化遗产保护已有丰富研究，内容体系清晰成熟，文化保护线划定主要与现有体系对接，并依据自身情况补充。自然文化景观保护可以对接已有的国家公园和自然保护区体系，其余可依地方情况补充，问题在于新划定的区域保护要求不甚明确，操作中的约束性存疑。公共文化设施的现有规划管控实践较为薄弱，需自主研究划定，具体实践中暂以A类设施用地为边界，且保护管控要求待商榷。

2、“文化保护控制线”的实践困惑

2.1历史文化遗产保护中的问题

上海的历史文化遗产保护研究成熟，多部保护条例出台，上海历史文化保护内容从优秀历史建筑单体逐渐扩展到片区、街坊和道路，从文物的保护扩展到非物质的保护，已经形成了相对成熟的历史保护和管控体系。历史文化遗产保护的新的发展趋势是将日常生活场所和市民集体记忆纳入城市遗产空间和文化景观，在保护基础上实现历史地区的复兴和再生。面对这种转向，文化保护控制线划示中就需要关注文化记忆等“非物质”的内容，从而实现具有人的活力的空间，避免遗产与城市的割裂。

2.2自然文化景观保护中的问题

IUCN最早提出自然遗产评估的完整性原则，1974年的《国家登录评价标准》中对国家公园所提出的完整性意味着排除人为因素的干扰。现有国土空间规划中对生态保护的要求达到了最高标准，但单纯的不经“干扰”的自然生态环境并不是全部，很多自然生态环境中，人与自然相互影响反而造就了独特的文化魅力，如被评价为双遗产的黄山、泰山等。因此，城乡中自然文化景观的保护需要考虑的人的活动影响。通过协调人的活动，促进自然—文化的有机融合，是自然文化景观类型的文化保护控制线划示的的难点。

2.3公共文化服务设施保护中的问题

当前，公共文化服务设施保护范围划示的做法是以A类设施用地作为依据，但A类设施用地并不能完全等同于人的文化活动，一种可能的拓展方法，是按照公共中心体系将一定范围内A类设施集中的用地一并纳入保护控制线，这也是根据规划师经验判断为依据。城市公共性的文化活动和文化记忆由各类设施混合而成，仅A类设施用地并不是唯一的发生地。人的活动是多元的，复杂的，文化记忆也与各种文化活动紧密结合，因此必然存在更为广泛的文化空间具有保护管控的价值。

2.4小结：文化硬环境如何服务于文化软要素的保护和维系

现实中，历史文化遗产会面临保护和活化诉求，自然文化景观会有人文活动交融需求，公共文化设施更显然无法覆盖城乡文化空间。三类文化空间保护集中在可见的物质部分，而可能存在不为人们所见的某种潜在联系。如果把城乡空间作为硬物质的话，那么这种潜在联系就是作为软要素的文化活动。因此，文化保护控制线的比“三线”面临着更复杂的管控问题，在刚性和弹性方面进行更为谨慎的考虑。

3、结论

在文化保护控制的语境下，识别文化活动是文化空间识别、存续和发展的基础。如何识别文化活动、考察文化活动和文化记忆的价值观和特点，是准确有效划定城市文化保护控制线的基础。在后续的规划实践中，可以在上海实践的基础上，借鉴国内外先进理论和规划实践，对“软”文化和“硬”空间的结合做更进一步的思考。

参考文献

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