我国城市灾害管理的体制研究

我国城市灾害管理的体制研究

周峰

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摘要：

城市是人类赖以生存和发展的物质基础，城市灾害是个全球性的问题。当前城市灾害形势依然严峻，仍面临着来自多方面的挑战。首先阐述了城市灾害应急管理的定义，针对目前城市灾害的严峻形势和灾害损失现状，分析了城市灾害应急的重要性；通过对城市灾害应急管理体制的系统分析，指出了存在的主要问题，进而提出了可行性对策：必须构建统一的城市灾害应急管理体制，建立健全的应急管理机构，充分发挥各级政府的职能，完善应急预警。同时，提出要建立城市灾害管理信息系统和灾害应急指挥决策系统，完善我国城市灾害法律法规与标准体系，建成一个科学、系统、全面的城市灾害应急管理体制。

关键词：城市灾害;应急管理;管理体制

一、城市灾害管理定义以及特点

(一)定义

应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程，有效地预防和处置各种突发、紧急事件，针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标:预警紧急事件应急救援，控制城市灾害发生与扩大; 减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。在应对紧急事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。

(二)城市灾害及应急管理特征

（１）灾害紧急事件的突发性

各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性，有些突发事件没有任何先兆，一旦触发，迅速蔓延扩大，甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生，而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应，在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施、一旦发生严重的事故，留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括：气象条件变化，虽然通过预报有所了解，但天气变化的剧烈程度，尤其是局部地区小气候，较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化，灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距，给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后，应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难，直接导致交通中断、通讯受阻，救援力分散，应急救援物资短缺，灾害损失无法估量。

（２）灾害后果严重性

城市灾害紧急事件发生概率较小，后果比较严重，尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎，就可能改变事件的性质，波及范围迅速扩展，导致混乱和冲突失控，人员伤亡与财产损失扩大，迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下，公众情绪激动，心理恐慌，有时会采取一些不理智的冲动行为，而且一旦发生后，形势变化十分迅速、复杂，事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备，不但影响指挥决策系统的正常运行，而且可能造成灾害现场失控。有可能象多米诺骨牌一样形成连锁反应，导致其他更严重的灾害紧急事件发生，形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州就曾因暴雨、高温造成涝灾，给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区，一旦发生严重的事故，公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动，以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众，很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施，防止事态扩大。从客观上说，紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响，会给人民生命财产造成巨大损失，破坏生态和人类生存环境，乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大，对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。

（３）应急管理复杂性

城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性，参与应急救援的单位来自不同部门，在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异，是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂，并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难，火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏，伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况，将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高，数量大，扩散可能持续数小时，甚至几天，被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形态、程度不一，增加了救援难度。应急协调也应受到关注，特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时，指挥决策系统会面临严重挑战。

二、我国城市应急管理现状分析以及存在问题

建国以来，在党和国家的正确领导下，针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作，各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍，发挥了不可估量的作用。然而，在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出，主要表现在以下几个方面：

(一)应急管理基础薄弱

我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构，缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政，应急管理水平参差不齐，导致资源配置上的浪费，而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立，无论从经费、人员，还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷，有的既使建立了一些应急管理组织，但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理，没有建立有效的技术支持体系，缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员与培训合格的志愿人员。

(二)应急装备落后，设备不齐全

应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，既使是公安消防部队，在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象，更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中，企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用，但应急人员普遍缺乏专业素质，应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少，缺乏有效的维护，一旦发生重大事故，抢险救援方法相对落后，很难有效发挥应有的作用。

(三)应急指挥职能不协调

应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用，在应急救援过程中，必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递，下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图，在灾害现场处置中非常关键;尤其在灾害应急初期，信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系，一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向，甚至失控。城市重特大灾害紧急事件，尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织应急管理，应急救援力量来自多个部门，各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量，在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围，往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题，应急指挥职能不协调，难于协同作战，指挥决策人员责任不够清晰明确，上下级之间的隶属关系，包括同级各个部门之间的信息传递沟通，都存在不同程度上的障碍，无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制; 急需建立统一的灾害应急指挥决策系统，解决目前的混乱状况。

(四)应急法制基础不健全

我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据，缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后，政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清，行使权利与履行职责的程序不明，各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的，规范性不强、效力不高，相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾，不利于有关部门工作之间的协调与配合。

三、我国城市灾害应急管理体制存在问题

城市灾害管理是指为了保障城市正常的社会秩序及社会公众的生命财产安全，借助城市防灾和抗灾基础设施，由城市政府依法组织和实施，由城市居民共同参与并采取多种手段，有计划地对威胁城市安全的各种灾害进行的预防、控制、矫正、救助等管理活动。奥斯本曾说过：“有预见的政府作两件根本性的事情它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。”这是因为及时、准确的灾害预警能够在灾害发生之前向社会公众发布灾情信息，从而及早消除灾害隐患，尽可能的减少灾害损失。

(一)市民公共安全意识淡薄，公共安全教育体系不完善

市民公共安全意识高低是衡量一个城市灾害管理水平的重要参数生活中，市民往往关注经济社会的发展，而很少甚至没有考虑潜在的灾害2004 年在俄罗斯发生的地铁事件中，司机和乘客听从指挥，忙而不乱，处置紧张有序，反映出政府和公民具有较高的公共安全素质和应急指挥处置水平而对照2003年以来发生在我国的重大伤亡事故特大火灾事件中，遇难群众多为妇女老人和儿童的情况，反映出城市在安全教育救援训练和应急处置等方面存在薄弱环节目前虽然许多部门和地区都制定了突发事件的应急预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，切实建立和完善公共安全教育和培训体系成了当务之急。

(二)缺乏统一的信息发布平台

随着信息化时代的到来，城市政府对灾害信息的发布与管理方面还存在一些问题。在信息意识方面，许多城市政府的工作人员还存在着意识缺位，对紧急状态下如何自如应对媒体，有效进行舆论引导还没有充分的准备，舆论管理的观念和方式亟待改变。政府在基础信息建设方面，虽然人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，但相互之间缺乏信息沟通，信息资源没有整合起来，重复建设的问题没有得到解决。在城市日常动态运行过程中，公共安全信息的收集、整理、汇总的渠道比较分散，政府难以对城市灾害事件进行全面的监测和预警。因此，建立一个权威的灾害信息发布平台，对媒体和社会公众进行正确引导对城市灾害管理是十分必要的。

(三)管理分散，基层应急能力欠缺

城市灾害包括自然灾害、生产事故、药品安全、生态环境、公共设施、地下空间、社会、治安、金融安全、国家安全等多种有关政治、社会、经济和自然方面的内容，涉及几十个部门。而我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区的单一城市灾害管理模式，城市政府仍然没有一个统一的城市灾害管理协调机构，涉及城市灾害管理的工作实际上仍然分散在安全生产监督局、质量监督检验检疫局、市政管理委员会、公安局、卫生局、工商局、药品监督局、技术监督局、人防办等多个职能部门中。由于相关职能部门分属不同系统和不同的领导，日常管理中往往习惯于分兵把守、各自为战，缺乏管理资源和信息的共享，没有统一的预警机制和协调管理平台。在这种分散管理的体制下，政府对区域内的公共安全信息不能全面了解，对各种安全隐患不能及时消除，对各种危机的发生不能事先有效阻止，结果造成危机发生，同时也加大了政府的灾害管理成本。另外，从基层实际应对灾害的情况来看，基层对于应急机制方面的预案体系还有待进一步加强，街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位在应对各类灾害时，其应急反应能力还有待提高。

四、完善城市灾害管理的具体措施

(一)加强安全教育，提高市民防灾避险意识，建立和完善公共安全教育培训体系城市社区、学校应加强对市民的公共安全知识教育，如通过防灾展览馆向市民普及防灾知识；开展防灾技能培训，如定期的有针对性开展各种避险自救训练；调适心理适应能力，引导人们将防灾避险知识融入日常生活通过树立灾难管理的全民意识，以充分调动城市各方力量，形成群防群治的良好社会氛围。

(二)建立系统的城市公共安全信息平台

政府要树立自己的权威，掌握工作的主动权，就必须在灾害发生的第一时间，对外公布一致的可靠的灾害预警信息，建立统一的、权威的公共安全信息平台。对社会公众进行有效的舆论引导，通过运用高科技手段，建立一个大型的灾害信息数据库，加强城市灾害管理相关职能部门的信息沟通，整合各职能部门的信息资源，协调各职能部门的信息系统，完善各级政府及其职能部门的网络系统及信息共享机制，为城市灾害管理提供良好的信息服务。

(三)建立与完善城市灾害管理与应急运行机制

高效、统一和强有力的灾害管理与应急运行机制是城市灾害管理成败的关键。建立和完善城市灾害管理与应急运行机制，可从以下几方面考虑：第一，领导干部要提高对灾害的认识，正视城市发展过程中所暴露出的问题，脚踏实地的为广大市民、为城市真正建立起能够应对各种自然灾害以及人类灾难等在内的现代化的城市灾害管理应急系统。第二，从管理学角度看，灾害应急是一种被动的补救措施，而日常防范则是一种积极主动的化解手段，最能体现保障人民群众生命财产安全的目的。在城市灾害管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理的建设上，要对灾害的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。这要求进一步加强对灾害防治工作的领导，把灾害防治纳入国民经济和社会发展计划并组织实施，同时有关部门必须加强灾害调查评价和规划工作，建立健全灾害监测网络和预警系统，使减灾防灾工作更具目的性和针对性。第三，政府需建立完整统一的城市灾害管理体制，从中央到地方直到基层都需建立完整的灾害管理系统，并设立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，发生灾难时协调国防交通、通讯、环境、卫生等部门一同实施救灾，促进各职能部门的有机衔接，提高城市灾害管理的整体水平。同时应建立统一的灾害管理工作预案，不管什么灾害发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦灾害发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率，以更好的保障大多数市民的财产和人生安全，让人们面对灾难的时候能从容应对，减少灾难对人们心理方面的伤害。第四，城市灾害应急管理体系的功能设计和运行管理要落实“以人为本、预防为主”的理念，须把害管理关口前移到各区（县）灾害应急指挥中心和应急办公室，针对基层的应急预案要符合实际，职责清晰，简明扼要，可操作性强，并根据需要不断修订完善，才能确保在监测预警、应急响应、应急保障等各个环节实现有机衔接，切实把预案的东西变成可实际降低损失的能力，同时加强对街道（乡镇）和社区（村）两级基层应急管理机构和队伍的建设。第五，要制定和完善减灾防灾法规文件，确保所有部门在一定的约束和规定下进行防灾减灾工作，确保灾害对策的综合性计划性以及法制性规范化。

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