城市更新中的机制设计与规划应对探究

城市更新中的机制设计与规划应对探究

陈正周

昆明经济技术开发区规划建设局 云南省昆明市 650501

摘要：城市更新是城市发展步入成熟阶段后的一项重要发展战略和关键性任务。大拆大建现象引发了很多社会问题，比如社会资源的浪费、城市文化的破坏、城市环境的恶化及社会冲突的加剧等。近年来，已有多位学者对这一现象进行了相应的研究，但绝大多数研究是从具体的被拆除单体建筑入手，定性地对我国建筑使用寿命过短进行分析，并提出相应的建筑，却很少有研究是基于实地调研与量化分析展开的。系统研究并制定科学的既有建筑拆除决策机制，规范城市即有建筑拆除重建活动，防止不必要的大拆大建，合理地延长建筑使用寿命，对助力我国城市经济社会的高质量发展有着显著的理论价值与实践意义。

关键词：城市更新；机制设计；规划；应对

引言

城市更新是盘活存量资源、改善人居环境、提升城市品质、焕发城市活力的重要途径。党的十九届五中全会与党的二十大作出“实施城市更新行动”的重要决策部署，将其列为“十四五”规划与2035年远景目标纲要的重大工程项目。如何在可持续发展的基础上有序推动城市更新已经成为许多城市面临的课题，受到学术界、政府部门以及社会各界的广泛关注。

1构建城市背景下建筑拆

1.1实现城市历史文化的保护与传承

城市系统较重要的组成之一就是建筑。建筑是城市历史的实物载体，是城市发展和变迁的见证，承载着城市土著居民的群体记忆，是城市风貌、社会历史文化展现、传承的重要抓手。与此同时，城市既有建筑本身就是特定时期建筑艺术与技术的体现。构建科学的建筑拆除决策机制，能够保护那些未列入保护名册的历史建筑及优秀近现代建筑，保护城市即有的肌理，助力城市历史文化的传承。

1.2减少社会财富和资源的浪费

建筑占据了全球四成左右的能源消耗和一成左右的用水量。未达使用寿命的建筑被随意拆除会造成大量的资源浪费，增加建筑全寿命周期的总成本。科学构建建筑拆除决策机制，科学合理地拆除既有建筑，延长既有建筑的使用寿命，是达到能源节约的有效措施。

1.3降低对环境的污染

城市更新背景下的建筑垃圾总量巨大，每拆除10000m2旧建筑会产生近万吨建筑垃圾。我国未来建筑垃圾的数量较大程度上要取决于既有建筑的拆除数量，构建建筑拆除决策机制，能够提升我国即有建筑的使用寿命，与我国构建环境友好型、资源友好型社会同向同行。

1.4助力社会的和谐稳定

既有建筑被随意拆除会破坏多年共处形成的社区稳定性。大规模的改建、拆迁行为往往会伴随潜在的社会冲突，比如旧社区的原住居民安置不科学等，都会成为社会冲突的诱因。构建建筑抓除决策机制，能够减少公共利益泛化、损害民众利益等问题，夯实社会稳定的根基。

2城市更新机制设计与规划中存在的问题

2.1政策指导缺乏

虽然住房和城乡建设部组织开展了城市更新试点工作，但国家层面目前还没有出台城市更新的具体行动方案和纲领性政策文件，导致工作推进缺乏顶层设计和规范指导，长期处于摸索阶段。多数地方还停留在口号上，等待观望；有些地方各自理解、各自为政；有些地方借城市更新之名大拆大建、乱砍滥伐树木，破坏历史文化和损害生态环境。

2.2部门职责缺位

城市更新是一项需要统筹规划建设管理的系统工程，但目前的工作事权划分和职责边界不清晰，牵头部门职能零散，相关部门配合不力，各级各部门组织协调不够、整合合力不足。

2.3支撑保障缺力

城市更新大部分是存量资产开发和公共设施、服务配套、功能品质等项目，资金平衡压力和融资风险较大，居民出资和社会资本参与积极性不高。国家层面目前还没有出台对城市更新的鼓励支持政策，规划、金融、财税、土地等支撑保障不足，导致已有的城市更新实践以财政资金为主的投资特征比较突出，影响实施效能，工作难以持续。

3城市更新中的机制设计与规划应对措施

3.1加快法治化建设，构建城市更新制度保障体系

借鉴美国、日本、英国等国际经验，特别是总结城市更新先行城市的法治实践经验，在国家层面研究出台《城市更新条例》，加快建立健全由法律法规、激励政策、标准规范与操作规程等组成的城市更新制度保障体系。一是要牢固树立“全生命周期管理”理念，既要围绕城市更新项目的功能定位、产业升级、区域配套、公共服务等方面整体谋划，又要在项目的立项审批、规划许可、设计审查、消防审查、运营管理等各环节进行制度创新。二是要加强规划、建设、土地、财税、金融等方面的政策协同。以存量住房更新改造标准为例，随着工程建设标准体系的完善，存量住房当时的建设标准已与现行标准存在较大差异。按目前的法规要求，只要是改、扩、建工程，就必须达到新建工程的技术标准。这在存量住房的修缮更新操作中实施难度较大，建议实事求是地确定存量住房更新改造的建筑标准。

3.2推广公众参与制度

公众参与是指普通公民对公共利益决策或涉及自己利益的决策享受知情权，并可以对决策方案提出意见，监督社会决策方案实施的过程。近年来，众多学者对于公众参与制度的理论研究主要停留在保障政府程序上的听证制度。而在城市更新项目运营中，除了保障居民应有的听证制度之外，可以尝试让居民参与到城市更新的过程中。在拆迁工作之前需要做好需求调研、意愿征集、拆迁方案协商和监督等工作;在城市更新过程中需要做好工程建设方案的公示工作，使得片区利益相关者有知情权，并听取利益相关的意见和建议;在片区建成后需保障利益相关者的收益权，使得居民的公共利益不受侵害。

3.3强化统筹协调，建立完善城市更新工作体系

为加强城市更新工作的整体性、系统性、协同性，加大统筹协调力度，一些城市在住房城乡建设、房屋管理、住房保障等部门加挂城市更新专职机构名称或成立城市更新局，这些地方经验值得推广借鉴。要引导城市政府将棚户区改造、城中村改造、房屋征收与补偿、危旧房改造、老旧社区和建筑微改造、历史文化名城保护等职能机构整合为城市更新（人居环境整备）专门机构。一是专职负责贯彻城市更新有关法律、法规、规章，拟定规范性文件，编制城市更新中长期规划、年度实施计划、政策措施、操作标准、技术规范，并组织实施。二是负责涉城市更新专项资金的统筹管理与监督使用。加快开展城市更新综合试点工作，以转变城市开发建设方式为出发点和落脚点，努力在组织机构、运行模式、投融资机制、政策支持等方面形成一批可复制可推广的经验。

3.4协同规划，建立公开决策机制

公众参与贯穿于城市更新的全过程，形成多方互动、和谐共赢的社会参与机制。强化基层参与，构建政府、市场、专家、公众的多维协商平台；构建“大师领衔、专家咨询、公共参与”的多元主体协商机制；落实阳光规划，更新改造实施过程公开透明。通过全过程共同缔造引导资本向公众利益保障流动；通过明确相关利益主体界限、强化非政府组织的参与、通过制度保障沟通平台及重建城市更新治理体系等方式，形成“主体-组织-平台-结构”的共同缔造协调模式。坚持本土人口与外来迁入人口的融合发展。新区组团宜居社区以国际化和现代化为主要特征，以满足新迁入高层次人才的需求。原有旧镇区与村民通过城市更新资源的不断投放，以特色化、本土化、延续文化脉络为主要特征进行更新实践；通过公共服务设施共享及户籍改革等方式建立不同人群融合机制。

结束语

面临着各种挑战和问题。本文通过对机制设计与规划应对的探究，从宏观、中观和微观层面提出了一系列建议和办法。这些建议旨在为城市更新实践提供参考，促进城市更新的顺利推进和利益平衡，实现城市的可持续发展和社会效益。

参考文献

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[2]王彬武.上海市老旧小区有机更新的探索与实践[J].经济研究参考,2016(38):39-43+54.

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