国土空间规划背景下城市空间更新与治理

国土空间规划背景下城市空间更新与治理

马晚晴

新疆巴州库尔勒市自然资源局  新疆库尔勒市 841000

摘要：目前，我国城市化进程不断加快，促进城市化进程从原本的量能扩张向品质提升方向发展，给城市更新提出更高要求。而城市空间作为城市发展的重要环节，尤其在国土空间规划背景下，对城市空间更新极其有限，且呈现逐年下降趋势，所以相关部门如何对城市空间进行更新和治理是目前急需解决的问题。基于此，本文在国土空间规划背景下，提出生态文化发展理念，实现有智慧的城市有机更新，来提高城市日常治理水平，促进公园城市建设工作，实现可持续发展。

关键词：城市更新；国土空间规划；城市；治理

引言

在现阶段我国城市化水平大幅提升的背景下，空间规划规模日益扩大，促使其从以往的增量为主、扩张型模式，逐渐转变向存量为主和全局控制。尤其是近年来，为推动城市建设良好发展，适应城市化迅速发展的现状，提出城市更新的战略部署，由此，相关部门结合新时代下国土空间规划治理要求，对城市更新路径进行深入思考，提出有效建议，以此实现当地国土空间规划治理水平提升，促进城市更新建设实现进一步提高。

1城市更新的内涵

我国最早的城市更新源于旧城改造，完成的项目多注重对既有建筑、城市片区的物质空间进行翻新与改造，往往忽视其背后产生的一系列社会矛盾与经济问题，诸如资金周转困难、社会治理效率低下、历史文脉断裂、更新不可持续等问题。党的十九届五中全会以来，“实施城市更新行动”成为党中央准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量做出的重大决策部署。在此背景下，城市更新现阶段的内容应包括对空间资源的全域统筹，对产业模式的科学升级，对历史文脉的保护利用，对建筑风格的精准管控，对支撑系统的全面优化等等，同时还要注重城市更新的可持续发展。

2国土空间规划体系背景下城市更新所面临的困境

2.1人与自然空间不协调

以往国土空间规划种类比较多，而随着规划制度的完善，各类空间规划的对象、功能等均发生了较大改变，而且规划之间缺少有效的衔接机制，因此规划失序现象成为常态。加之，受环境、机遇、政策等因素的影响，各个城市的国土空间布局出现差异，因此可以借助大城市的带动效应，推动中小城市发展。但东北地区因自然生态、历史因素影响，农村发展速度较为缓慢，各项基础设施配备不齐全，尤其是自21世纪以来，很多农村人口为了改善生活条件，选择进城务工，导致农村人口流失，空心化现象非常严重，农业发展动力极度缺乏。尽管国家亦出台了一系列的政策措施，城乡发展两张皮现象长期存在，产业不协同情况依旧比较严重。

2.2公建服务配套设施建设量严重压缩，建设进度滞后

开发企业普遍仅满足各类公建配套技术标准底线等管控要求，严重压缩公共服务设施配套以及开放空间，不利于城市空间整体的优化布局。同时，项目涉及的规划道路、教育配套、周边河道治理、环卫基础设施等公建设施在建设过程中普遍在开发红线范围以外，实际操作均作为交易条件外挂，但大部分土地竞得人在缴纳外挂费用时均不积极主动，影响片区配套及后续开发进度。

3国土空间规划背景下城市空间更新与治理

3.1重新组合城市空间功能

要提前分析城市居民实际使用要求，根据要求重新组合城市空间功能，意识到多样化生活方式对城市空间改造的重要性，加强城市空间功能区域的建设工作，从而实现绿色、生态、宜居的城市发展目标。在市级空间规划会议中，庄少勤副部长提出国土空间规划不要简单的加减乘除，要合理利用微积分，加强城市整体性，避免城市历史文化出现断层问题。同时，要用心对待历史建筑，其不仅是文物建筑，还是城市发展中不同历史时期产生的空间，在传承历史文化方面具有重要作用，所以如何在城市更新中保护历史文化是目前规划资源部门急需考虑的问题。因此，通过重组城市空间可达性，能转变空间功能，优化空间结构，进一步拓展空间面积，保证空间使用率的均衡性，甚至能提高居民城市空间体验感。

3.2完善国土空间规划制度，绘制城市更新的蓝图

基于国土空间规划体系背景，城市更新应当将完善国土空间规划体系纳入重要工作范畴。规划是城市更新最为核心和基本的蓝图，其本身就需要具备前瞻性、科学性以及合法性。因此，在规划制定过程中，必须要以现行的法律为准则，首先，明确城市定位。从发展战略及整体布局层面出发，对城市进行科学的定位，包括功能、产业布局、人口规模等。其次，完善资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，从而为城市更新奠定基础。例如，在城市水问题上，需要从正向功能层面出发，对水资源的作用进行综合全面的考量，确保其能够有效解决城市负荷问题，如水资源对于城市的发展非常重要，在规划时必须要遵循“以水定城、以水定产”原则。同时，对于雨季降水比较集中的城市，为了提高其抗击风险的能力，可以将其建设成为海绵城市、韧性城市。同时，很多地区距城市较远，中心城区人口在百万以上的大城市数量并不多，这些地区城市之间若能紧密联系起来，在交通、能源、排供水等基础设施建设上互通互联，就可以形成城市间的枢纽，彼此之间相互帮扶带动。否则，各个城市各自为政，不合理竞争就会出现，反而不利于城市更新。

3.3加强政策研究，加大项目监管力度

紧跟政策导向，加强政策研究，在合法合规的前提下进一步明确处于新旧政策衔接过程中项目的政策适用问题，对于经济测算确实难以平衡的项目，尤其对烂尾项目的相关规划指标允许适当突破，按照“一事一议”的方式开展专题研究，进一步完善预售监管资金使用及管理办法，合规合理灵活使用监管资金，确保切实稳妥推进个别房企债务风险化解工作，切实保交楼、稳民生。同时，建立存量资源统筹协调机制，建立市级层面的土地成本调节池，以“静态不平衡而动态平衡，局部不平衡而整体平衡，短期不平衡而长期平衡”为原则，按照“肥瘦搭配”的模式进行资源配置，最终实现项目土地成本的长效平衡。严格项目预售资金监管，将违规违法企业纳入黑名单，由公安机关严厉打击房地产企业抽逃资金行为，加大惩治力度。

3.4重视存量土地更新

当前我国大中城市的国土空间资源规划已经进入到存量土地更新利用时期，有助于拓展城市空间资源。因此将存量土地纳入到国土空间治理和规划体系中，作为法定主流规划的一部分，能够有效推进城市整体更新。因此各大中城市可借鉴实践经验，对更新改造单元进行详细规划，并纳入到统筹规划中，完善相关配套政策。最后结合更新地区的特点，增加合理的目标定位和实施计划，促使经济平衡，实现协同发展。

结语

综上所述，基于当前国土空间规划背景，针对城市更新应当合理确定改造更新范围及用途、以政府为主导完善配套设施、坚持适度开发与多元统筹原则等，解决城市现存的突出矛盾和问题，充分改善人居环境，助力城市经济向前发展，顺应城市化推进进程，提高城市整体效益。

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