乡级国土空间规划编制思路探索

乡级国土空间规划编制思路探索

段国永

云南中地空间信息技术有限公司，云南昆明650000

摘要:在建立国土空间规划体系初期，有关部门要充分理解新时代下国土空间改革对乡村国土空间规划提出的要求，并在此基础上，深入探讨乡级国土空间规划中的编制技术新途径，以此为大规模、粗放的乡级国土空间规划编制工作提供一些技术上规范。

关键词：乡级；国土空间规划；编制思路；探索分析

引言

完善我国的空间管理体制，提升我国空间管理能力在当前时期是非常重要的。现阶段，全国各地都为国土空间规划制定了明确的目标与任务，以及相应的指南与规范，使国土空间规划的组织与编制工作可以有条不紊的进行。在传统的规划体系中，“多个规划”和利益博弈等因素导致了规划混乱的问题。基于此，有关人员需要理清规划与现行规定之间的内在联系，只有这样才能确保规划目标的如期实现。此外，建立以“规划联动系统”为核心的国土空间规划系统，也可促进乡级国土空间治理体系与能力的现代化发展[1]。

一、乡级国土空间规划编制的要求

（一）生态背景作为植被的首要前提

随着我国社会经济的飞速发展，乡镇作为我国国土空间规划体系中的最基层，也是国土空间规划体系实施过程中最基本和最关键的环节。为此，在深化国土空间体制改革的大背景下，人们越发重视生态环境，其保护观念也越发明显，在实际工作中更是以突出以保护自然生态为主的管控工作，这也是乡级国土空间规划编制的新需求[2]。

（二）以高质量发展、高质量生活为发展方向

新型城镇化是时代改革中的重要内容，也是我国实现经济社会高质量发展的重要途径。在当前时代背景的影响下，“多规合一”得到了有效的推进细化落实，“三区三线”的科学划分方式，也协助实现了发展新方式、生活新方式和管理新方式，使各项工作得到了良性转型与发展[3]。

二、乡级国土空间规划编制工作现状

（一）空间规划的种类和数量众多，形成一个自成体系

乡镇是我国五级规划体系下最基础的规划单位，更是“多元规划矛盾”中影响最直接的交汇之地。在改革之前，各部门都有相应的空间规划工作。在一定程度上，这类规划对推进城镇化、工业化和全国空间资源的开发起到了积极的影响作用，但同时这个过程中也存在着规划类型过多、协调不够、内容重叠冲突等方面的问题[4]。

首先，不同类型的规划在基本数据、坐标体系、用地分类、规划目标、指标体系、空间划分等方面的内涵及执行标准上也有很大的差别，这也就造成了规划目标落实效率不高的情况发生；其次，从国家到乡镇的垂直规划、土地、环境保护和林业等部门的水平规划参差不齐。不同部门间的规划流程中并没有建立起有效的衔接，彼此各不相干，从而造成了不同层次间规划空间的差异与冲突；

最后，纵向规划中的数字化和信息化程度也经常出现参差不齐的情况。比如：过去固有土地部门编制工作中的土地利用规划，主要是以地理信息系统矢量数据为基础；原住房和建设部门编制的城乡规划，则主要是以计算机辅助设计、图像处理软件和文字描述为基础；在发展改革部门编制的规划过程中，则主要是以文字描述为基础，这也就导致在乡级规划的实施中，其无法构成一个统一的方向和信息数据[5]。在规划目标的制定上，各部门间存在着相互影响、相互制约、相互制约等问题。

（二）规划目标和思路不同

由于城乡空间规划制度的不统一，从而引发了不同类型的乡级空间规划的实施目标、构建理念等方面存在着差异。如：城镇规划以非农发展为重点，忽略了城镇空间的生态属性；对生态保护规划中的地区划分粗放，缺少弹性；主体功能区规划更加宏观，将最小的行政单元划分为县、区两级，却没有具体的控制要求，也没有具体的操作指南，从而导致其执行起来比较困难。

三、乡级国土空间规划编制思路分析

（一）明确规划的定位和编制原则

国土空间规划是一种面向全要素、全空间和全过程的空间规划，而不是传统意义上的空间规划。乡级国土空间规划是实施上级规划的基础单元，它必须明确规划出实施省、市、县土地空间的总体内容以及相关专项规划中的具体要求，这也是对土地空间规划使用进行控制的基础；

其次，对乡级中的各种资源进行摸底，并结合地方实际，对乡镇层面的空间进行顶层规划，明确其控制内容与要求[6]。在深入实施规划指标、空间布局和控制线的过程中，有关部门应对整体支持系统进行完善，从而保证其与高层规划有关的控制要求能够从上到下进行传导，并使所有的控制要求都能得到有效的落实；此外，在这个过程中，有关人员应根据实际情况，进一步细化与深化空间布局，以公共服务设施、市政基础设施及其他社会福利设施为重点，合理开展布局工作；

最后，有关部门应结合本地区的资源情况和优势控制需要，对土地空间开发、资源保护、生态修复等内容的实施进行统筹安排，并以此提高规划的可行性与可操作性，从而对详细规划的指导要求与实施进行明确。

（二）区分特殊区域的分类和控制方法

针对工业区、居住区、生态区和历史区等不同类型的地区，有关部门应分别从控制点、危险度和禁入表等多个层面对其进行分类管理。比如：对于工业园区，要严格控制其环境和项目类型，并在政策允许的范围内，对容积率和建筑密度进行灵活的控制，使土地资源和项目相匹配；对环保行为实施目标开展灵活的管制，对环保破坏行为实施刚性管制，并对实施规范性进行审批。

（三）加强对近期事态发展的关注，注重指导实施

从长期发展的角度来看，有关部门应根据发展的实际情况，确定近期的产业发展、文化旅游和城乡建设的优先发展方向。在推进经济技术开发区产业结构调整的基础上，加速产业结构，并提倡“减量化”，“转型”，“提高市场准入门槛”，“引入创新型”等方面的内容，开展创新型服务，使“小城镇”的经济理念得以持续发展。

此外，通过对乡级旅游资源的整合，有关部门应建立具有鲜明个性的“红绿融合”旅游地，并对整个区域内的乡村旅游资源进行整合，对其进行相应的服务优化和接待设施进行改善。除此之外，有关部门还要把公共服务设施和保障房的建设作为首要任务，对近期重点开发区域和建设项目进行明确，制定出短期内的建设用地的目标，以此对乡级的城市更新区进行合理规划。

四、结语

综上所述，我国乡级国土空间规划工作还处在初级阶段，随着时代的发展，乡级国土空间规划工作必须以它的价值和意义为基础。有关部门应对乡镇差异化、特色化和多元化发展的需要进行分析，以此为乡镇的大规模、粗放式的国土空间规划工作提供支持和借鉴。

参考文献：

[1]陈兵.城镇空间生态修复规划编制思路探索——以西昌市国土空间生态修复规划为例[J].资源与人居环境,2023(03):32-36.

[2]刘羽蕉. 国土空间规划技术服务市场状况与改进研究[D].华中农业大学,2022.

[3]闫建龙.国土空间规划过渡期村庄规划编制思路探索——以惠州市惠城区为例[J].住宅与房地产,2021(30):22-24.

[4]曹娜,吕海虹,陈昊. 国土空间规划改革背景下北京市非建设空间详细规划编制思路探索[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（17详细规划）.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（17详细规划）,2021:371-377.

[5]戴林琳,余璇,吕晋美等.国土空间规划改革过渡期村庄规划的编制思路与实践探索[J].小城镇建设,2021,39(03):41-47.

[6]庞伟亮.乡级国土空间规划编制思路探索与实践——以达板镇、唐汪镇为例[J].农村经济与科技,2020,31(15):30-31+90.