以工业用地配置政策促进高质量发展

以工业用地配置政策促进高质量发展

浮宇涛,许章鑫

云南省城乡规划设计研究院  云南省昆明市 650228

昆明市建筑设计研究院股份有限公司 云南省昆明市650100

摘要：工业作为立国之本、强国之基，土地作为基本生产要素，对工业发展的质量和布局有着重要影响。工业用地是重要的生产要素，为实体经济发展提供了保障。为适应我国新型工业发展形势和目标要求，近年来，我国对工业用地配置政策进行了改革，管理思路发生了方向性的转折。下面，文章就以工业用地配置政策促进高质量发展展开论述。

关键词：工业用地；配置政策；高质量发展

引言

工业用地是城市发展的重要要素，为企业生产经营活动和现代产业发展提供必需的空间载体。随着我国城镇化进程持续推进及经济规模不断提高，工业用地供需矛盾愈发突出。因此必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧紧围绕高质量发展主题，坚持社会主义市场经济改革方向，适应新型工业发展目标任务，深化工业用地配置制度改革，增强土地要素保障能力，提高土地资源利用效率，助力推动工业经济的高质量发展。

1我国工业用地配置政策的演变

一是政府主导下的工业用地配置。改革开放初期，我国国有建设用地供应仍然采用无偿划拨方式配置，实行的是无偿、无期、无流动的土地使用制度。1990 年，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第732号）明确规定，土地使用权出让可以采用协议、招标、拍卖三种方式，确立了招拍挂出让国有土地使用权的法律地位。但是，工业用地仍采取协议出让方式配置。

二是工业用地市场化配置改革。以行政力量干预资源的配置，导致了资源错配和社会福利损失。地方政府间的恶性竞争是其主要原因。为解决建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等问题，促进经济增长方式转变和产业结构优化提升，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31 号）明确要求，工业用地必须采取招标、拍卖、挂牌方式出让。这打破了地方政府对工业用地配置权力的垄断。

2工业用地配置存在的问题

2.1新增工业用地供给稀缺

随着我国城市化进程不断加深，城市建设用地中用于居住、道路交通等用途所占比重越来越大，新增城市工业用地面临越来越多的制约。同时，在乡村振兴和粮食安全的要求下，国家越来越严格保护耕地、严控农用地转为建设用地，城市建设用地的来源进一步压缩，进一步限制城市供给工业用地。近些年，伴随着城市群和区域一体化战略的推行，以及地方对发展制造业的愈加重视，产业升级、产业转移和产业集聚越来越在大都市圈和城市群间进行，城市承载的产业活动体量越来越大。粮食安全的要求下，国家越来越严格保护耕地、严控农用地转为建设用地，城市建设用地的来源进一步压缩、题。尤其是对于珠三角和长三角等经济发达地区而言，工业用地短缺已成为限制城市产业招商引资和产业链构建的主要障碍。

2.2 存量工业用地低效利用

自 20 世纪90 年代主要推行工业用地有偿使用后，工业用的出让年限主要为 50 年。20 世纪 90 年代迄今 30 多年出让的工业用地大多数都未到期，这些存量工业用地很大数量处于低效利用状态。其一，存量工业用地掌握在处于产业低端、发展粗放的中小企业手里，工业用地的容积率、建设率、亩均税收等技术和经济指标非常低下。其二，在经济发展过程，很多企业主体消亡，由于缺乏工业用地退出机制，工业用地被原有产权人用于出租，但由于工业用地出租市场缺乏管理，承租企业的类型和层次大多不符合产业发展方向。其三，早期，中国经济不发达，企业规模小，承租工业用地一般规模小，而且不同企业承租土地时点不一样，导致土地使用在时空两个层面都处于零散状态、难以统一重新规划。存量工业用地低效利用的问题近些年受到地方政府的高度关注，旧工业园区改造、低效工业用地整治已成为地方政府破解土地要素制约的重要手段。

3工业用地配置政策促进高质量发展的要点

3.1系统提升工业用地配置政策的集成效应

（1）稳定工业用地总量

《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》中提出，在国土空间规划中划定工业用地控制线，明晰工业用地用途转换负面清单，稳定工业用地总量。这是工业用地政策目标的一个重大变化，对于落实保持制造业比重基本稳定的重大部署十分重要。近年来，我国出现了制造业占经济比重过快下降的问题，可能会使一些地方对未来国土空间利用结构产生误判，进而影响工业用地在国土空间规划中所占的比重。因此，基于对我国工业经济发展趋势长期向好的判断，在政策上提出稳定工业用地总量要求具有重要意义。稳定工业用地总量，既可为工业经济留出发展空间，也可抑制不合理的用地需求，进一步降低工业用地成本。

（2）推广新型用地模式

有效满足不同市场主体、不同类型的工业用地需求，对充分释放工业企业的增长潜能有着重要作用。《通知》提出，推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变。针对工业门类多、市场主体差异大等特点，我国对工业用地除继续实行出让供应方式外，还探索形成了长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等多种新型工业用地模式。

新型工业用地模式具有两方面政策效用。一方面，具有更加精准地落实国家产业政策的作用，有利于国家分行业做好产业链供应链战略设计，并根据不同产业门类、不同企业规模等因素，选择不同的供应方式，在用地保障上精准施策。另一方面，新型工业用地供应方式适应了工业企业特别是中小企业的发展特点，既能减少企业投资初期用地占款，也可增强土地供应方应对不确定性的能力。

3.2厚植工业用地制度政策优势

（1）推动构建新型工业用地制度

工业投资对于投资者来说属于市场行为，但对于政府而言，发展工业所涉及的就业、税收、区域竞争乃至国家竞争等目标，并不是市场经济理论所能解答的问题。“再工业化”及产业链重构的新动向，包括土地在内的非市场化政策工具已成为其产业政策的重要选项。但在国有土地所有者职责不明晰的情况下形成的以市、县政府为主体的国有建设用地供应制度，对于有多样条件要求的工业用地而言，灵活性不够的问题仍较为突出，这一问题很难在现有制度框架内有效解决。笔者认为，全民所有自然资源资产所有者职责主体的明确，为解决这一问题提供了途径。落实“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”所有者职责，通过转换国有建设用地供应主体身份，将权益管理的外部制度转为内部制度，将有助于在保持更好地落实公共目标优势的前提下，增加工业用地的灵活性。

（2）健全产业区域转移用地制度

产业梯度转移是产业发展的一般规律。笔者认为，在国际国内产业转移发生新的变化背景下，打通土地要素，特别是工业用地的流通渠道，不仅有助于解决工业用地资源区域分布不均衡的问题、增强工业用地整体保障能力，而且有助于区域协调发展战略、新型城镇化战略的实施与推进。因此，发挥全民所有自然资源资产所有者职责的制度优势，以城市群、都市圈、城乡间为重点，探索建立产业转移用地区域协调机制，推动产业转移用地在转移地和承接地更为顺畅地衔接，将有助于进一步增强我国制造业的竞争力。

3结语

综上所述，工业用地是重要的生产要素，为实体经济发展提供了保障。我国工业用地不同于其他经营性建设用地，其具有一定的公共物品属性，工业用地配置需要有效市场与有为政府同时发力。通过推动工业用地市场化配置改革，全面贯通工业用地出让、使用、流通和退出等环节，实现工业用地资源的有序高效流动。

参考文献

[1]张莎莎,谢量雄.浅谈深化工业用地市场化配置改革[J].国土资源,2015,No.166(05):44-47.

[2]刘戒骄.工业用地出让和利用制度改革分析[J].中共中央党校学报,2015,19(02):65-70.