新时期土地出让面临的困境和对策

新时期土地出让面临的困境和对策

陈丽仙

南宁高新技术产业开发区土地储备中心 广西 南宁  530007

摘要：土地是人们开展社会活动的基础，随着社会发展人们对土地资源的开发和使用范围逐渐拓展，土地资源紧缺现象日益严重，而这也和社会及国家的持续化发展相背离。面对这种情况，为了更好保障土地资源的合理使用，就需要相关部门做好土地资源的管理，积极采取有效的措施加强土地的利用转型。在此背景下，土地出让金收入成为地方财政的主要来源之一，形成了以土地经济为支柱的土地财政体系。尽管土地财政给基础设施建设和公共服务提供了充足的资金，但是也加剧了地方政府债务风险和房地产泡沫积累。在全球经济下行的新时期，房地产市场收缩让地方国有土地出让面临极大的困境，因此须采取稳健而积极的措施进行应对，以更好地实现农田保护、生态安全和财政收支平衡等目的。

关键词：土地出让；困境；对策

引言

土地利用规划是城市建设的重点内容，土地管理能够直接决定城市近阶段的建设方向。为确保城市土地管理可适配城市建设，应以城市发展规划为指导，按照国土空间规划“五级三类”要求做好土地利用规划工作。此外，基于城市土地管理展开土地利用规划时，应遵循因地制宜、生态为先的原则，优化土地利用规划效果。

1土地利用转型和土地资源管理的概念

土地利用转型引入我国时主要是指经济社会在发展转型阶段所对应土地利用的形态基于时序方面呈现的变化，而土地利用的形态是特定阶段中某一个区域土地利用的主要类型所构成的一类结构。通过不断发展，此土地利用的形态内涵得到拓展，也指单一性土地利用的类型所占高一级的类型份额，后不断深入研究，此土地利用的形态又得到拓展包括显性、隐性两类形态。此后土地利用转型就主要指受到经济社会的变革影响，一段时间中和经济、社会发展的转型所对应区域内土地利用从一种形态向另外一种形态发生转变的过程。对于土地资源管理来说，主要是国家以法律、行政等手段并合理借助土地财产的制度从土地资源利用出发实施的管理措施和方法，即国家及相关部门综合借助法律、行政、技术等手段，为了促进土地资源生态和效益提升，对社会中土地所有制的维护，合理调整和规划土地资源，实现对土地合理利用和监督而采取的一系列决策、规划、组织与协调等活动。

2当前土地出让面临的困境

2.1地方财政压力逐渐增大

房价是支撑土地价格的根本因素，对中国285个地级市的研究显示，地价不仅会推动本城市的房价，也会推动相邻城市的房价。大城市地价会推动周边城市房价的上涨，同样周边城市地价上涨也会推动大城市地价的上涨。房地产市场低迷造成了近几年土地财政的收缩，土地出让收入整体下滑。同时企业拿地意愿下降也造成土地出让面积减少，很多企业都处于观望状态。这让地方财政收入增速减弱，如果土地出让状况恶化，那么地方财政收支缺口将会增大。另外，地方政府以土地为抵押，获得了巨额信贷资金，用于推动基础设施建设。但是在土地增值预期减弱的背景下，偿债能力将会大大下降，债务风险会加剧。与此同时，地方政府所承担的公共服务支持并未减少，面临“钱袋子”严重承压的状况。比如，各地公共事业薪酬发放面临困境，甚至已经影响到公共交通、教育等领域。

2.2土地出让自身面临的困境

土地财政不可持续的属性带来了农田保护和产业经济结构调整等一系列问题。土地出让一般是将农业用地转让成商业用地、工业用地和基础设施用地。为保障粮食安全，我国土地供应面积近年来逐年下降，这也决定了土地财政不能永远延续下去。在土地供给不断下降的状况下，还会推高城市的房价，加剧经济结构的恶化。土地财政在推高住房用地价格的同时，工业用地价格下降，很多工业故意拿地不开发，造成行业发展受限，土地资源严重浪费。因此，土地出让实质上陷入了一种矛盾之中，通过一次性卖地透支了未来几十年的红利。当土地出让难以为继后，基建项目也会大幅消减，转移支付都会受到影响。2022年上半年，由于多种复合因素的影响，土地出让收入锐减了近30%，这放大了长期以来土地财政下积累的各个问题。如何在新形势下高效利用土地是亟需破局的重要问题。同时，我国耕地资源极为有限，人均耕地面积仅在920m2左右，城市的大幅扩张每年都在侵蚀耕地和农田，长此以往，将影响到粮食安全和土地供应，这也迫切要求调整当前的土地经济政策。

3调整与优化策略

3.1稳定土地价格缓解财政压力

稳定地价的核心就是稳定房地产市场，对我国大中城市交易数据的研究显示，房价预期对土地溢价有明显影响，越是发达地区城市越是依赖土地出让。靠冻结交易的方式并不能稳定房价，因为我国大部分购房者都有房贷，如果房价严重下跌，多套房屋持有者的流动性风险就会暴露出来，严重时会让房屋变成负债，进而传导到整个金融系统。因此，要出台各项政策以稳定土地价格和房地产价格。首先要保证房地产市场的稳定，避免房价出现过大起伏而影响到土地价格。地方政府要加大监管力度，落实专项资金管理，确保专款专用，切实完成保交楼工作。在房地产市场低迷时期，不宜过早推出房产税政策，要等待市场平稳之后，逐步在各地试点推出。在提振市场信心的同时，大力推动产业结构调整，鼓励企业向旅游开发、商业地产等领域转型，配合联合拿地等方式稳定土地出让市场。

3.2构建土地管理利用回馈体系

土地利用转型和土地资源管理存在密切关系，想要实现两者协同发展，需要做好它们回馈体系的构建。在它们的发展中，一般主要集中于自然系统、经济系统、管理系统这三个方面，回馈体系的建立也要关注这些方面的相互作用和影响。当社会和经济发生变革时，驱动土地利用的转型并存在资源环境的效应，进而会导致自然系统发生影响，常见负面影响，此时要求自然系统面对灾害以及土地资源退化情况借助反馈方式推动土地利用的转型；当地表区域的自然环境发生变化，如资源衰竭、环境退化等问题，管理系统能够借助土地资源的管理相关法规制度、政策等对土地使用者的主体群体行为进行影响，并能够以土地资源工程的相关技术措施开展管理工作，并对土地利用的经济系统产生作用，进而通过调控手段实现土地利用的转型推动；最后管理部门结合管控技术措施产生的社会和经济效应进行管控手段的调整，就能够更好促进土地利用的转型符合预期要求的标准。

3.3提高土地出让效益

坚持绿色发展的理念，建立可持续发展的土地出让控制体系。重点发展绿色土地经济项目和高科技产业，打造产业集群，调整产业结构，提升土地经济的附加值来代替土地出让收入。这也能够解决农民就业问题，让他们实现返乡创业就业，也为国家税收提供了资金来源。大力吸引外资，鼓励高科技企业来华建厂，提升产业链供应链现代化水平，重点项目实行“一业一策”“一企一策”，带动经济发展，从而提高土地效益。地方财政要开源节流，压缩地方政府支出，化解债务风险。加强土地收支管理，避免出现违规开支等现象，做好土地征收、储备、整理、供应各环节的控制，及时纠正土地出让中的违规行为，包括先征后返、财政奖励等政策。要将土地收入列入收支预算，实现透明化管理，逐渐改变过去盲目扩张的行为。

结束语

土地出让实现了土地财政最大化的目标，有力推动了投资和经济增长，加快了工业化和城市化的步伐。但是在新时期，传统土地财政模式难以为继，因此需转变发展思路，坚持以耕地保护和可持续发展为原则，在稳定土地价格的基础上，综合提高土地利用收益。

参考文献

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