环境治理公众参与权研究

环境治理公众参与权研究

孙玉博

北方民族大学  宁夏 银川 750021

摘  要：公众对环境质量要求的提高以及自身权利意识的觉醒都使环境治理中的公众参与问题蓬勃兴起，公众要求参与到环境治理之中已经成为一种现实需要。基于环境的公共产品属性，任何人均享有在清洁干净的环境中生活的权利，公众参与环境治理的愿望也强烈要求打破传统“自上而下”的政府命令控制的环境治理模式。本文在对公众参与权相关理论进行阐述的基础上，一方面透过8.12天津港爆炸事件分析公众参与权到底在哪些方面存在缺失，这一事件的核心是政府如何处理好一般公众与企业之间的矛盾，归根结底是企业缺乏作为公众参与权行使主体的意识；另一方面以在“五水共治”中发挥积极作用、为行使公众参与权提供良好示范的浙江河长制为范例，只有每一公众参与权的主体都发挥应有作用并实质性参与到环境治理过程中，才能让公众参与权真正发挥作用。

关 键 词：公众参与；政府责任；企业责任；环保组织

一、公众参与权基本问题概述

（一）公众参与原则

公众参与原则是《环境保护法》总则中明确规定的基本原则之一，从其称谓上看不难发现该原则强调的是群众在环境保护中的作用。公众参与原则的发展离不开环境保护群众运动与公民环境权理论的兴起，《关于环境与发展的里约宣言》中提出倡议：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序。”结合《环境保护法》第五章对公众参与原则的具体规定（五十六至五十八条），可以归纳出公众参与原则的主要内涵：第一，防止环境污染和破坏、保护和改善环境不是个别人的事业，而是全体公民的事业，全体公民参与到环境治理事业中是必要的。第二，坚持公众参与原则的一个重要表现就是环境公益诉讼，尽管法律将提起环境公益诉讼的主体限定为有一定资质的环保组织，但环保组织终究是人的集合体，公众参与到诉讼过程中无疑是参与环境治理的一个直接途径。第三，提到公众参与就无法避免谈及政府作为环境治理主体的权力与职责，政府一方面要将各种有关环境的决策公开，征求公众的意见，接受公众的监督，另一方面要对公众监督、举报的行为做出回应，并履行保护举报人权益的职责，这有利于政府工作的公开性、透明性，弥补政府环境监管出现的漏洞，加强政府与公众之间的联系与合作。

（二）公众参与的有效性问题

如果说法律中明文规定的公众参与原则肯定了公众参与权的存在，那么公众参与的有效性问题则是有关公众参与权能否真正得到行使，在该问题的探讨上我认为一个非常适合切入的案例就是2005年的圆明园防渗事件。2005年3月22日，甘肃省植物学会副理事长张正春在圆明园游玩时，发现园内的湖区没有湖水，并且正在大规模铺设防渗膜，他立刻意识到这种做法将会引发“生态灾难”，因为湖水既不会下渗也不会侧渗。张教授雷厉风行地开展行动，联系多家媒体、环保组织与专家同行，在国家环保总局召开的听证会上竭力证明己方的观点，最终得到了环保总局的认可，向圆明园管理处发出了整改意见，2005年9月27日，圆明园在经过20多天的灌水后终于恢复水面。整个事件无疑是起到巨大的积极作用的，不仅拿出具体的环评文件，恢复了圆明园的水面，还成为环境治理公众参与的典型案例，但我们不得不注意到该起案例的特殊性：圆明园是享誉全球的大型皇家宫苑，当事人张正春是该领域的专家并且行动力极强，这才有了各路学者、媒体与环保组织争先恐后的介入。尽管如此，圆明园管理处在接到整改通知后仍有长达一个月的时间不闻不问，整个事件历时半年事件才得到解决。如果是一般公众在生活中遇到环境问题，一方面该问题得不到相关部门、组织的重视，另一方面缺乏相关专业知识，不知道如何寻求救济。碍于时间成本与金钱成本，当事人往往在知道自己拥有公众参与权的情况下选择放弃，可见公众参与的有效性问题与公众参与权之间有密切的联系，下文的探讨同样是对公众参与有效性问题的回应。

（三）生态环境公共治理理论

环境问题日趋严峻、西方公共治理理论的兴起催生了生态环境公共治理理论，其主旨就是在实现人与自然和谐的共同目标下，政府、公民、市场相互合作、相互协调，促进生态系统平衡。在主体方面，通过合理参与、良性互动促进治理主体之间平等合作；在信息方面，通过网络状治理结构、多中心的权力运行方式改善信息垄断、传播速度缓慢的现象；在成本方面，开放的生态环境治理网路为其他主体投资开了方便之门，有利于缓解政府经费紧缺的状况；在效率方面，多元主体的合作、协商、互补有助于减少组织中的内耗，提升治理效率。综观美国、英国、加拿大等发达国家的生态环境公共治理实践，可以总结出其中的共性：重视发挥利益相关者的作用，即多方合作共同治理；良好的信息公开机制有助于保障公众对于相关信息的知情权；企业等主体保持高度的环境自觉性，生态环境公共治理理论对公众参与权的行使有着极大的借鉴意义。

二、透过典型事件审视公众参与权的缺失

（一）天津港“8.12”爆炸事件回顾

2015年８月12日，位于天津市滨海新区吉运二道95号的瑞海公司危险品仓库发生爆炸事故，爆炸现场形成6处大火及数十个小火点，其威力相当于21吨TNT炸药。据统计此次火灾爆炸事故总计遇难165人、失踪８人，受伤人数达到了798人，受损建筑达到304幢，事故所带来的直接经济损失达到了68.66亿元人民币，该事故被认定为“特别重大安全生产责任”事故。天津港“8.12”事件暴露出许多方面的隐患，其中瑞海公司名下项目的环境影响评价问题被推上了风口浪尖，受到社会各界的密切关注。在媒体报道采访过程中，瑞海公司出示了一份该项目在审批过程中提交的环评报告，报告显示周边企业和居民均支持和赞同该项目的建设。但在记者采访中情况却完全相反，接受采访的居民表示对于自己小区周边的这个危化品仓库并不知情，也没有任何单位和个人向他们进行过民意调查，即便有民意调查，从距离上来看由于离自己的小区过近，也绝不会选择同意建设危化品仓库。

（二）环境监管职能交叉问题较为严重

我国政府机构设置导致的职能交叉问题比较严重，新修订的《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”本条内容非常简练，即确立了环保主管部门的统一监管职责，但有关环境资源执法的政府职能机构并非只有一个。随手点开一个县级政府网站的政务公开页面，在机构简介页面可以发现有国土资源局、自然资源局、水务局、生态环境局某某分局、河道管理处等机构设置，在出现问题需要现场调查时还不免会有综合执法局、城市管理局等机构的参与，这些机构在职能上都是有一定重合的。当某条河流发生污染事件时，不免会出现多个机构之间的推诿扯皮，河道堵塞到底是水务局管还是生态环境局管？河岸有污染物堆放到底是国土资源局还是自然资源局管？河流污染造成附近居民权益受损是不是还应该找城市管理局或综合执法局？这岂是一句“实施统一监督管理”所能处理的事情。在这种较为混乱的情况下，公众在权益受损时很可能不知道要向那个政府机构询问、投诉，这就更需要公众这一主体坚定地加入到环境治理的活动中去。

（三）政府与企业仍是紧密的利益共同体

在市场经济时代，企业作为市场主体拥有独立的自我决策权与财务管理权，在市场中从事纯粹的经济行为。与此相对应，政府也被要求转变职能，努力将自己转变为“守夜人”的角色，把精力投入到公共服务、环境治理中去。中央是这般谋划的，政府也确实在沿着转变职能的道路不断前行，但地方政府终究会同时面对经济发展与环境保护这两个问题，至少在当前的大多数地区这两者的对立性大于统一性。如果政府选择加大对企业环境责任的要求力度，必然会导致企业生产活动的成本提高，对税收甚至将来的融资规划都有影响。因此在经济发展与环境保护发生冲突时，政府就会对企业“挂牌保护”、“开绿灯”，甚至以不作为的方式成为企业的保护伞。既然政府更可能倾向于放任、无视企业的生产活动，就需要其他主体参与到环境治理当中，以强有力的对抗方式向政府提出挑战，逼迫其向环境保护的托盘中加入更多的砝码，实施这种对抗的最佳主体就是环境权最容易受到侵害的社会公众。尽管公众在这一过程中仅是一个“中间人”的角色，环境责任最终还是要落在政府身上，但这仍是推动环境治理高质量发展的有力手段。

（四）环保社会组织不能发挥其应有作用

相较于西方发达国家的“自下而上”发育起来的民间环保组织，我国民间组织是“自上而下”的发育模式，这种模式使得民间组织依然受到政府的控制与管理，缺乏自主性和独立性。另外，我国民众对公益事业的关心程度与参与度不高，参与环境民间组织的力量与热情不足，有些人甚至将参与环境治理视为负担，单纯应付，甚至叫苦不迭。由于社会力量组织力度不足，公众参与缺乏良好的组织、指导和培训，理论与实践经验不足。加上资源有限，有的公众参与常被迫中断，公共参与很难实现预期目标。回到天津港爆炸事件之中，在如此规模的大型化工建设工程的公众参与过程中，我认为必须有环保组织参与其中，在分发调查问卷、公示、收集意见时如果没有环保组织，无疑是很难真正达到预期的公众参与效果。政府应当牵头作出规定，何种规模的工程、项目建设需要环保组织的加入，更好发挥环保组织的力量，让公众参与更具有系统性、规范性、效率性。

三、从浙江民间河长制探寻公众参与权的实现路径

（一）浙江民间河长制简述

浙江的民间河长制始于2013年，是一次全国范围内具有示范意义的综合治水的制度创新，其关键就是发动人民群众践行爱水护水的理念，加强水资源的保护和治理。“河长制”根据河流的性质分别确定不同级别的“河长”，从省级开始向下延伸，形成省级、市级、县级、乡级、社区五级联动的河长制体系。在政府牵头领导的基础上，发展出企业家认领河道、共青团助力治水、志愿者团队协助等一系列治理策略，实行严格的考核制度。这一实践在环境治理中成效显著，营造出全民治水的良好社会氛围，无疑为公众参与权的实现提供了模范示例，以下将结合浙江民间河长制的称善之处进行探讨。

（二）加大政府环境信息公开的力度

获取信息是公众采取相应行动的前提，无法获取相关信息对公众参与是致命的打击，因此首先需要关注的就是政府环境信息的公开问题。相较于政府主动公开的信息，公众主动要求政府信息公开，意味着依申请公开的环境信息对于公众而言是对其生产和生活具有重要影响和意义的，例如环境信息就与社会公众的生产生活息息相关，信息公开后往往会起到良好的社会效果。根据《环境信息公开办法》第十二条规定，对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，环保部门不得公开，但是作出了例外规定，即环保部门认为不公开会对公共利益造成重大损害的环境信息，可以予以公开，这当然也与《政府信息公开条例》中的内容一脉相承。其中最重要的就是个人隐私与公共利益的衡量问题，应当肯定的是在使用环境信息过程中，不应当侵害到他人的隐私权。当然，政府也可以在收集到环境信息之初，通过现代科技技术对信息进行加工处理，将信息模糊化，使得使用信息的公众无法通过信息的使用获知具体的个体隐私，这将是解决环境信息公开过程中，个人隐私和公共利益的权衡的相对折中的办法。浙江民间河长制如果没有政府带头将该制度的模式、人员、时限等信息进行充分公开，将毫无成型的可能。

（三）加强企业环境管理与政府及公众的衔接

浙江民间河长制能够实现“五水共治”的效果，离不开企业的参与，尽管社区联系企业的模式与理想状态下企业主动参与还有一定距离，但该制度的成功能够凸显企业这一公众参与权行使主体的重要性。我国《公司法》第五条明确规定了企业需要承担社会责任，因此企业不应当仅将营利、实现股东利益作为企业唯一经营目标，企业有必要对可能影响到企业经营行为及可能被企业经营行为影响到的群体的需求作出回应。当然，在上文提到的企业与政府的关系问题也应得到重视，环境治理离不开政府规制作为引导，政府应当把控规制的维度，对于可以由企业自我规制的内容，让渡政府规制的权力，由企业内部环境管理机构结合企业自身生产和排污实际情况，制定符合本企业特点的规制内容；对于必须由政府规制的内容，避免出现规制真空与规制不足的现象。政府应更多扮演“引导者”的角色，推动企业更多审视自身如何承担社会责任，在生产过程能够做到优先考虑社会责任，具体到环境治理方面就涉及如何运用公众参与权，意识到自身的主体地位，依托企业网站、对外信息发布平台、报刊、广播、新媒体、监督热线等多种方式对外发布企业环境信息。

（四）环保社会组织要善于利用网络数字平台行使公众参与权

环保社会组织作为环境治理社会维度最有力的主体，可以将行动者的个体参与扩张到组织化的参与，有利于提高行使公众参与权的效率。在浙江民间河长制的运作过程中，环保社会组织利用微博、微信、智慧APP软件等网络工具汇聚公众的意见，不断改变自身的公众参与理念。随着新媒体的普及，我国网民以惊人的增长速度持续递增，民众利用媒体作为行为载体现象凸显，媒体的快速传播功能与公开透明的特质，强烈冲击着传统的公众表达方式和交流方式，开辟了公众参与的新渠道，成为公众参与环境治理的主要行动方式。新媒体的发展使不同阶层的利益得到表达，能够形成利益的博弈和动态的协商机制，对于公众参与环境治理起到重要的推动作用。而如若将新媒体与环保社会组织相结合，则无论从组织结构、资金来源与人员组成等方面，均将具有一定稳定性。同时，依托社会组织，能够迅速对主流媒体的话语空缺和话语挑战及时作出回应与补充，在此基础上明确环境民间组织的独立性，环境民间组织也应改变过去对政府的依赖，发挥独立个体的优势，强化专业性。

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作者简介：孙玉博(1998年8月)男,汉族,山东人，本科，研究方向：法学。