国土空间规划体系下乡村空间治理与规划实践

国土空间规划体系下乡村空间治理与规划实践

       ,张玉佳, ,玛丽娅·叶尔旦别克

新疆中宸美地规划设计有限公司 新疆 乌鲁木齐 830000

摘要：乡村治理体系和治理能力的基本现代化是乡村振兴的重要内容，乡村空间的发展与其治理水平密切相关。当前，国家正在积极推进新型城镇化，支持乡村振兴战略，提出了集体经营性建设用地市场化、科技成果下乡、要素市场化流动、产业振兴等创新政策，对乡村发展具有一定的影响，同时给空间治理带来了挑战。乡村地区空间规划是乡村空间治理的基础，也是乡村空间治理的基本政策工具。实用性村庄规划作为乡村地区发展的具体安排，是乡村空间治理的基本准则。本研究基于乡村治理历程回顾和反思，在国土空间规划背景下，对乡村规划、空间治理等提出思考，为推进乡村规划的实施提供参考。

关键词：国土空间规划体系；乡村空间治理；规划实践

引言

目前，国土空间综合整治的实施主要采用试点和项目的方式，对国土空间格局的整体优化效果不足，乡村发展效率低、质量低、生态环境恶化等问题依然突出，乡村振兴和现代化的挑战严峻。基于此，面向新时期全面推进乡村振兴战略要求，科学总结国土空间综合整治的趋势与问题，提出以国土空间规划引领国土空间综合整治，建立“规划—设计—工程”有效衔接的整治策略与路径，以期为乡村振兴实施路径的探索提供借鉴。

1乡村空间规划的作用

乡村实用化规划是乡村空间的法定规划，是资源整体优化配置的基本单元，是保护耕地、落实粮食安全要求的最低单元，是村民参与空间治理的平台。村庄规划的实施需要协调资源保护、农民住房、产业发展和设施布局的需要，优化用地布局，调整用地结构作为乡村地区用途管制和核发建设项目规划许可证的依据。应统筹整合农村人居环境、推动产业发展，一方面落实生态保护和粮食生产安全，统筹谋划乡村产业发展，预留乡村振兴产业用地，使农民增收；另一方面调整乡村用地结构和布局，合理配置公共资源，改善和提升人居环境，自下而上落实村民意愿并梳理空间交叉关系，并制定对应政策协调各主体之间存在的利益关系[1]。

2国土空间规划体系下乡村空间治理与规划实践对策

2.1制度管理保障

形成多环节、规范有序的法律体系。遵循国土空间规划体系，构建健全综合整治规划体系，加强综合整治规划编制、实施审批、建后评价等多环节管理。在规划过程中，根据项目遴选原则，按需有序地编制规划，并明确与总体规划、详细规划的技术衔接内容。在乡村地区的项目实施审批环节，面向乡村地区整治项目综合性、复合性、产业导入等新发展需求，采用乡村综合整治项目用地许可、乡村综合整治实施工程许可的规划实施管理制度，以实现“一张蓝图”的有效协同管理。在建后评估环节，充分考量生态、经济、社会的多方效益和项目实施的动态性、持续性等因素，建立针对多类型项目的差异化评估体系，完善“评估—反馈—优化”的整治工作管理机制。此外，根据国土空间综合整治的系统性特征，只有依托土地、财政等各类政策的集成性保障，才能在真正意义上实现要素的有序流动、降低空间交易成本，进而促进资源的高效配置。因此，应积极探索乡村非建设类要素的空间合理置换、乡村建设用地复垦类型的适宜性，以及城乡用地指标的转换统筹等。

2.2打造绿色生态乡村产业体系

在国土空间规划的背景下，在乡村振兴发展模式构建过程中，需要构建绿色生态乡村产业体系，将生态文明建设理念落到实处。在保护农村现有生态环境的基础上，加强生态农村建设，落实乡村振兴战略实施的具体要求，对农业格局进行优化调整，大力开发特色农业模式，推动农副产品加工业的可持续发展。一方面，发展都市现代农业。以山地为主的农村，在对其进行规划建设时，需要对基本农田进行有效保留，充分发挥所在地区的林地资源优势。结合所在地区的实际情况，建立鲜花种植基地、菌类种植大棚等，使得乡村种植园的整体面积在原有基础上得到进一步拓展。与此同时，可以结合乡村的实际情况，对其中的文化特色进行有效挖掘，形成乡村旅游文化，增强区域旅游竞争力，实现乡村经济发展与生态建设之间的深层次融合。另一方面，开展旅游产业开发。通过开展旅游业，可以提高乡村经济效益，增加农民收入，对乡村转型升级具有积极推动与促进作用。因此，这就需要立足于国土空间规划视角之下，选择旅游资源较为丰富的乡村地区，逐步完善基础设施，包括住宿、餐饮、娱乐，交通等，以距离城镇地区相对较近的农村为主要开发对象[2]。

2.3推进乡村生态修复，落实整治任务

在落实生态保护红线成果的基础上，进一步明确森林、河流、湖泊、湿地、草原等生态空间，提出优化农村水系、林网、绿道的任务和措施，形成以山、水、林、田、湖、草、沙等生态空间为主体的自然生态网络。落实所在乡镇土地综合整治任务，整体推进农用地整理、建设用地整理、宜耕后备资源开发和乡村生态保护修复；对村庄土地整治进行潜力分析，将低效、损毁、未利用、污染和退化土地进行村庄全域土地综合整治。制定生态用地管理规则，对生态退化、失调、供给能力下降的区域，采取综合措施进行修复。根据土地综合整治存在的问题提出宜耕后备资源开发、建设用地整理复垦、农用地整理和生态保护修复等管控要求，引导聚合各类涉地涉农资金，发挥土地整治平台作用，将整治任务、指标和布局落实到具体地块。

2.4资金运营保障

采取多渠道、统筹、引导的实施策略。基于改造需求大、面广的现实，需要统筹政府多部门专项资金，吸引社会资本投入，引导农民和村集体参与，探索多渠道资本投入的收益分配机制，保障综合整治项目的资金运营。整合农用地整理、建设用地整治、生态环境保护修复等多项资金，搭建整合平台，适度投入到具有示范带动效应的重点项目建设中。注重政府资金投入的触媒作用，推动公益性较强、收益较低的生态环境治理项目和收益较高的相关产业相融合，吸引社会资本参与持续性的维护运行。积极鼓励村集体组织、农民合作社、家庭农场、专业大户等农业生产者以多种形式的资金、资产、资本投入方式参与，共同推进耕地保护及高标准农田建设、土地整理复垦等项目的实施。

2.5对于乡村治理过程中对文化建设的举措

一方面要保留农村传统文化的独特性，另一方面需要推动乡村地区文化的创新，这是乡村治理工作将乡村文化领域推向现代化的重要举。结合上述乡村文化解决方法，要解决乡村文化传承缺失问题，需从乡村治理理念上出发，将乡村文化中的优秀成分作为实现治理创新的精神养分，在具体的工作开展中将其融入到乡村发展体系中。同时对乡村的空间规划提出实用性、独特性的政策建议，才能实现农村区域可持续发展目标[3]。

结束语

乡村转型面临的多重挑战只能通过零碎的技术创新来应对。本研究以土地空间规划体系为基础，结合土地空间综合整治和生态修复政策，根据县乡规划定位和约束性指标对乡村空间土地布局进行优化，改善人居环境，提高土地利用效率。如何更好地编制乡村地区空间规划，使之实用、好用，并成为乡村地区用途管制和规划许可的依据，需要进一步探索。与此同时，市县层面国土空间规划理论体系愈发成熟，在乡村地区的应用需进一步研究。

参考文献：

[1]戈大专,龙花楼.论乡村空间治理与城乡融合发展[J].地理学报,2020,75(06):1272-1286.

[2]曾鹏,任晓桐,李晋轩.空间治理背景下乡村发展路径的转型与创新[C]中国城市规划学会小城镇规划学术委员会.空间规划改革背景下的小城镇规划.空间规划改革背景下的小城镇规划,2019:15-28.

[3]任延开.乡村空间治理的思考与实践[J].住宅与房地产,2019(34):232.