行政处罚听证的不足及完善建议

行政处罚听证的不足及完善建议

李金侠

西北政法大学

【摘要】2021年《行政处罚法》修订，增加行政处罚设定权限，完善行政处罚程序，行政处罚立法工作更进一步。其中，对于行政处罚听证制度进行了部分规制，对于行政拘留是否应当适用听证、听证主持人的设置是否有能力公正听证程序、利害关系人能否通过听证程序维护自身权益等问题，法律未作规定，仍需进一步探讨。《行政处罚法》开我国听证程序之先河，听证程序本身的价值便是赋予相对人申诉权和陈述权，控制行政机关的权力，保护相对人，因此确有必要进一步完善听证程序，促进法治政府建设。

【关键词】行政处罚听证；行政拘留；听证主持人

一、行政处罚听证理论概述

（一）行政处罚听证的概念

新修订的《行政处罚法》第2条明确规定了行政处罚的概念，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。”行政处罚作为一种维护社会秩序的手段，是行政制裁的一种形式，是对相对人财产权、人身权的一种限制或剥夺，如果这份权力被滥用，极有可能侵害相对人的合法权益，行政机关具有权力机关属性，相对人处于弱势地位，必须通过严密的程序设置来控制行政处罚权。

听证程序是指由行政机关主持，听取当事人及利害关系人陈述和申辩的程序，在对相对人作出损害其权益的行政处罚决定之前，通过听取相对人意见来保障行政处罚的公正。一方面，听证程序赋予当事人的陈述申辩权，另其可以在国家权力面前“据理力争”，另一方面，这也是我国执法公正的必然要求，防止行政机关肆意进行行政处罚，有助于优化法治环境，听证程序成为沟通行政机关和相对人之间的桥梁，让行政机关有机会了解案件真相，让相对人充分表达自己的意愿，最终服从听证决定，产生正向积极的社会效果。

（二）行政处罚听证的适用条件

只有符合法律规定的行政处罚才能举行听证。举行听证应当符合以下要求：首先，行政机关对相对人作出行政处罚是前提条件，双方在违法事实的认定上存在分歧。其次，属于法律规定的处罚事项，根据《行政处罚法》第63条，行政机关拟作出如较大数额罚款、责令停产停业等行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。最后，当事人须主动提出听证申请，对于当事人未提出申请的，行政机关一般不会主动要求举行听证会。综上，行政处罚的听证程序是不主动提出的，行政机关在听证程序中居于被动地位，这种“不告不理”的情形之下严密听证程序显得尤为重要。

二、行政处罚听证的现实问题

（一）听证程序适用范围较小

《行政处罚法》修改，扩大了听证范围，行政拘留未纳入听证，立法者可能考虑到如果将行政拘留规定严格的处罚程序，就能有效防范公安机关滥用职权，也或许是担心对这类限制人身自由的案件适用听证，当事人会提前获知，然后逃避行政处罚。还有一种观点是立法者认为行政拘留决定暂缓执行制度足以保障相对人面对行政拘留时进行自我保护，根据《治安管理处罚法》第107条，相对人不服行政拘留处罚决定时，申请行政复议、行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行的申请。但是这项权利救济附加了前提条件，需要提出担保人或者缴纳保证金，如果相对人无力提供担保或者公安机关认为提供的担保不合格，这项暂缓执行制度就无法奏效，在当前行政诉讼相对人胜诉率不高的情况下，许多人不会选择走暂缓执行这条路。

《行政处罚法》在“责令停产停业”、“降低资质等级”等处罚财产权的事项上赋予相对人听证权，对限制人身自由的行政拘留却未适用听证，人身权远比财产权重要，对财产的保护高于人身较不合理。行政法的立法宗旨是控权保民，即控制权力运行，保障人民利益，行政拘留未纳入听证范围不符合这一立法宗旨。《行政处罚法》第63条规定，即有“其他情形”当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，行政拘留在法律未作规定的情况下能否适用，如果法律、法规、规章规定的其他情形可以适用听证，在作为上位法的《行政处罚法》未做规定的前提下，下位法有权出台相关立法吗？是否触犯下位法不得违反上位法的原则，这条兜底性条款似乎放宽听证范围，实则变动不大。

（二）听证程序任意操作性大

《行政处罚法》只规定了听证主持人不是本案的调查人员，由行政机关指定，主持人的选定势必影响听证结果，不应随意指定，仅规定不是案件的直接调查人员不够，若本案调查人员的密切联系人或者是与案件存在某种利害关系的人员成为主持人，无法保证听证结果的公平公正。

《行政处罚法》第65条规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录作出决定。听证笔录是否是唯一的裁判依据，是否应该固定统一的格式，日后作为统一的案件衡量标准，如果听证笔录的内容和价值不确定，不仅影响行政效率，也是对法治形象的破坏， “如果行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证的问题，因而当事人无法准备防卫，根据这种听证所作出的裁决，违反法律的规定和正当法律程序要求，因此无效。”对于相对人来说，不知道行政机关想要证明其哪一步操作违法，对其处罚焦点一无所知，就无法对应进行自证清白的准备工作，这种程序上的不确定性会影响其举证的内容和方式。

（三）听证程序启动方式不足

我国行政处罚的启动依靠相对人主动提起，是典型的依申请而启动的程序。由行政机关行政处罚作出前主动告知，相对人再向行政机关主动申请听证，现实生活中，不考虑人力物力等因素的限制，许多人可能并不清楚可以通过听证来救济权利，一旦行政机关通知程序出现不可抗力等误差，相对人就无法申请听证，这条救济途径就无法发挥作用。

有权利提起行政处罚听证程序的主体是“当事人”，法律未明确规定“当事人”包括那些人员，如果仅是行政处罚相对人，即行政处罚制裁的对象，可能会给其他受害人带来不利影响，比如因打架而发生的行政拘留案件，相对人即施暴人被判处处罚过轻，而受害人又没有权利提起听证程序，此时无法保障真正受害人的合法权益。

三、行政处罚听证的完善建议

（一）完善行政处罚听证的适用范围

人身权是宪法规定的公民各种权利得以存在的基础，人身自由对相对人来说至关重要，应比财产权得到更多重视，行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪的行政相对人，仅在警告、罚款等行政处罚不足以惩戒的情况下才适用，应当纳入听证范围，很多学者认为现阶段的条件不能将行政拘留纳入听证程序，等到条件成熟时，自会进行听证。行政拘留相对人都是有一定人身危险性的人员，如果对其适用事前听证，怎样采取措施防止其逃逸，如何规避其在拘留决定作出前从事危害社会的行为，这些实际困难要逐步通过实践探索进行克服，用制度设置来弥补程序不足。

（二）增加利害关系人的听证申请权

《行政处罚法》仅赋予了行政处罚当事人提起听证程序的启动权，而行政处罚影响的不只是行政处罚当事人，还包括利害关系人或其他人。因此，确有必要扩充行政处罚中有权申请听证程序的人员范围，由与案件有直接或是间接利害关系的第三人向听证主持人提出申请，证明其身份与案件确有关联，说明参与听证的原因及正当依据，提出自身诉求，然后行政机关和听证主持人按照一定程序进一步审查，核实其申请原因的正当性，并出具审查结果作为佐证，确定申请人是否有必要参与听证活动，保障听证的程序正义价值得到充分发挥。

（三）细化听证程序的操作流程

新修订的《行政处罚法》中没有明确规定告知的具体方式与程序。一般采取书面形式送达听证告知书，如果有实际困难无法书面通知，也可以用电话通知、邮件通知等可以确认相对人知悉的方式。听证告知书的内容也应该明确听证时限、组织听证的行政机关、拟作出行政处罚的事实和法律依据，对于证据材料进行简单列明，以便当事人提前准备听证所需的证据材料，听证过程中针对案件事实和法律依据的全部证据进行完全出示，严格遵守听证的案卷排他原则。

非调查人员即可担任听证主持人，不利于公正听证程序，可以明确听证主持人的确定程序，参照法院的当事人和诉讼参与人回避规则，确定合适的人员参与。规范听证笔录格式及内容，关于听证笔录的必备内容申请人无从获知，也无法判断行政机关是否仅根据笔录或者有没有依据笔录作出决定，只有将当事人信息、案件的基本事实和证据、双方论辩明确记载于听证笔录，经当事人同意后在听证会上公开，行政机关进而依据各方意见综合考量，作出符合事实真相及法律规定的行政处罚决定，以防止听证程序流于形式。