城镇开发边界对城交融合类村庄规划的多维影响与应对策略

城镇开发边界对城交融合类村庄规划的多维影响与应对策略

薛莲

包头市规划设计研究院  内蒙古包头市  014030

摘要：“城交融合型”村落作为改善城乡结构秩序和统筹城乡功能布局的重要载体，其更深层次的规划导向是突破传统的城乡分治模式，为推动城乡一体化发展提供规划经验。在对城镇开发边界内外分治的多维影响进行梳理之后，我们发现，只有在集体建设用地国有化试点、规划制度设计、城乡联合治理转型三个层面，才能构建一个以统筹城镇开发边界内外的土地制度。这也是为城郊融合类村庄规划设计提供路径参考，助力国家农村城镇化转型。

关键词：城郊融合类村庄；城镇开发边界；国土空间规划；村庄规划设计

引言

村庄是我国社会最基本的空间单位。长期以来，村庄规划设计的缺失导致了村庄空间管理与城镇空间管理的严重滞后。“多规合一”、实践性强、可持续发展的村庄规划设计，是实现农村土地利用管制的重要法律基础。目前，一系列关键性议题还需要进行深入的探讨，并提出相应的对策和建议。

1、国土空间规划的政策研究

对村庄规划设计的研究没有引起应有的关注，近几年，一些学者对村庄国土空间规划的概念内涵、基本功能和发展方向进行了深入的探讨，并在“多规合一”的大背景下，对村庄“三生空间”的界定进行了一些具有代表性的研究。当前，全国各地相继开展国土空间规划工作，但在实施中仍存在很多问题，已有成果尚不能满足不同类型村庄的需要。制定实用的村庄规划设计，必须建立农村土地空间分级管控机制，根据农村土地类型和地域差异，指导农村土地空间有序开发。在此基础上，通过对“城郊类村庄”的内涵定位、国土空间规划导向的解读，探讨其多维度的作用机理，并在此基础上，推动“城郊融合”村庄规划设计实践。

2、城郊融合类村庄的内涵定位

广义的分类理论为问题提供了依据，对所有学科的研究都有一般的指导作用。国内外学者基于地理地貌特征、地域文化特征和社会经济发展水平等多个角度，针对不同区域的村落类型进行了深入的研究，为村落类型划分奠定了坚实的基础，但现有的村落类型划分与《规划》所界定的村落类型划分存在较大差异。

在此基础上，提出了“因类规划”的原则，以保证不同地区能够充分考虑到不同的村落类型。在国土空间规划的框架下，迫切需要对村庄规划设计的基础性问题进行深入的研究，尤其要关注村庄的类型和特点的差异性，增强对村庄的分类规划意识。通过对村庄类型内涵的科学认识，综合考虑其分异特性和城市化转型的需要，提出符合村庄发展规律的规划目标和实现路径。

“城郊结合型村庄”是指城市近郊区，具城关镇等区域内的村庄，既有作为“后花园”的有利条件，又有向城镇转变的条件。将新型工业化、城镇化建设和乡村自身发展的需求结合在一起，推动城乡产业协同发展，让基础设施互联互通，公共文化服务资源共享，维持乡村的方式。在管理方面表现城市化标准规定，逐步提高服务城市发展趋势、承揽城市功能外溢、达到城市消费的本领，为城乡融合发展带来社会经验。这也说明了，城郊融合型村落与城市建成区有着密切的关系，但从发展角度来看，它还处在城市与村落之间的过渡阶段，最大的特点就是它与周边小城镇的关系。在内涵定位上，“城郊融合”类村庄处于“城乡结合部”，是推进“城乡一体化”的先行者，具有较为独特的区位优势。“以城带村”，提高城乡统筹规划水平，是建立“城郊”类村庄的根本目标，其总的发展方向是打破城乡二元结构，先城郊完成村庄新型城镇化转型。

3、城郊融合类村庄的国土空间规划指向

村庄规划设计是我国城乡规划矛盾最为突出的一种规划层次，它是与国土空间规划相衔接的基层单位。在“五级三类”国土空间规划体系下，地市级和县级的整体规划中的村庄规划设计方案，在结果导向、整体规划内容与方法与技术等多个方面，都侧重于城市建成区内的土地资源优化配置，侧重于城市建设用地的规划控制，而缺乏对村庄规划设计的主动响应。在“村庄规划设计”和“国土空间规划”的“五级三类”体制相对脱节的情况下，“小城镇”内“自顶向下”的规划机制和“纵向分解”的土地利用指标，很难统筹考虑小城镇“外”广大城郊村庄的现实发展需求。

在经历了40余年的高速发展之后，我国城市化的速度已经开始减缓，并且已经进入到了城市与农村之间的空间格局的重要阶段。以城乡差距的相互关系为导向，将城市当做发展前景，将乡村做为可靠极，构成一个正向的城乡互动交流布局，也是我国执行村庄复兴战略规划新型城镇化战略的一个共同的目标。在面对牵涉到城乡土地制度、整体规划体系、社会治理体系等方面改革创新突破口时，迫切需要在城乡关系的前提下，提炼出并处理一连串关系着城乡协调发展的更深层次的关键问题，为服务于国家重要发展战略规划给予可操作性的解决方案。

“以民为本”的城市总体规划具有独特的特点，而“以民为本”的城镇化建设空间布局则是根本。作为优化城乡空间结构和统筹城乡功能布局的重要载体，城郊融合型村庄应当在城乡空间融合中起到积极的引导和示范作用。“城郊融合型村落”因其接近城镇发展边缘的地理位置，其更深层次的规划导向应以“城乡统筹”为中心，提升“城乡分治”传统整体规划策略，抢先一步在“城郊”做好规划制度改革，为推动城乡空间治理转型提供可资借鉴的经验。

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