规建管一体化下重点功能区规划探索与实践

规建管一体化下重点功能区规划探索与实践

刘翠仪

广州市城市规划设计有限公司          广东广州      510030

摘要：随着我国步入提质发展阶段，城市发展和治理的逻辑也在发生转变，规建管一体化成为实现城市空间治理现代化的关键路径。为进一步探讨基于规建管一体化下的城市重点功能区规划工作新思路，本文以广州市近期建设的重点功能区广州南站核心区新一轮系列规划编制工作为例，识别其十多年规划建设历程中面临的规建管核心难点，以问题、管控、需求为导向，依托“地区-组团-地块”的三级导控层次，构建“实施评估-控规修编-精细化城市设计-相关专项-控规修正与管理图则-建筑和专项审阅”规划工作体系。并聚焦规建管一体化实际需求，总结详细规划、城市设计的编制要点，探讨城市空间精细化治理下城市重点功能区规建管一体化的规划工作体系和路径。

关键词：规划建设管理，重点功能区，规划编制体系，空间治理

1.引言

随着我国迈入城市提质发展阶段，打造城市空间治理规建管一体化体系已经成为高质量发展的必然要求。因此，从提升城市治理能力和治理体系现代化的角度出发，规建管一体化是规划编制实施的重要前提，也是实现“蓝图性规划”向“治理型规划”转变的重要基础。

2.项目基本概况

广州南站地区位于广州市番禺区西南部，地处广佛都市圈的核心，是广州市重点功能区之一，同时也是“1+4”广佛高质量发展融合试验区先导区的重要组成部分，总范围约36平方公里。广州南站地区整体形成“1+7”组团结构，广州南站核心区是南站枢纽核心组团，处于中心位置，是交通枢纽的直接辐射范围，范围约4平方公里。

广州南站核心区共汇聚4条高铁、3条城际和4条地铁，四周由幸福涌和屏山涌环绕，北侧为飘峰山，交通条件和生态资源优越。现状道路骨架基本成型，轨道交通基本建成运营，局部地块已开发建设，地区建设已有一定基础，现状场地要素情况丰富，目前正在开展组团和地块精细化设计工作。

3.广州南站核心区规建管核心难点识别

3.1规划技术：规划建设缺乏超前思维和全盘考虑

城市规划在城市建设与管理中起着龙头和统筹的作用[2]，广州南站站体及其周边初期建设未考虑立体综合开发需求，前期于南站周边独立占地的客运站、公交首末站等因轨道交通较发达利用率不高，需通过近期规划的TOD一体化项目重新优化布局及规模。同时部分项目建设未遵循“先地下、后地上；先整体、后单体；先造景、后造城；先配套、后主体”的城市规划建设管理原则，如广州南站站体东广场早期建设的二层平台，对后续实施的地下工程建设造成实施限制，增大了施工成本。

3.2部门协调：规划、建设和管理联动不足，建设时序参差

广州南站核心区交通基础设施已基本建设完善，但由于各类交通基础设施的规划建设管理部门不一，铁路与配套的交通、场站建设沟通不足造成后期管理压力大。同时也存在建设时序参差的情况，由于规划上未明确开发建设时序，也未制定应对机制，站体周边配套设施由市负责部门自行择机建设，导致部分项目间存在空间联系不足的情况。因此，有必要加大形成规划衔接与协调机制，促使规划与建设、管理一体化，带动管理部门的联动，指导具体项目实施和基础设施建设的有序开展。

3.3实施传导：项目实施未能有效传导落实城市设计意图

广州南站核心区较为集中连片的开发建设集中在汉溪大道以南的石壁村留用地，《广州南站核心区石壁村留用地城市设计优化方案》于2016年批复实施，管控内容包括整体城市设计、建筑控制要求、道路交通要求、步行系统要求等。尽管已将二层步行连廊纳入地块管理图则，并在土地出让过程中纳入二级开发地块的出让合同作为其场地方案设计要求的附件，且部分项目批复的建筑工程设计方案和修建性详细规划对部分二层步行连廊预留了通道边线。但由于用地权属、审批路径、建设主体、管控精度等制约因素，在项目实施建设过程中，对二层步行连廊无法予以有效审批，同时管控精细度不足导致即使预留了连廊接口也存在衔接问题，影响二层步行连廊落地。以现状建设来看，原规划的二层步行连廊未实施建设（见图1）。

图1 石壁村留用地历史批复与实施建设比对

4.广州南站核心区规建管一体化的规划实践

随着区域背景的变化，相关规划对广州南站地区的定位要求逐步提升，功能和辐射范围从广佛上升至泛珠三角乃至全国。为谋划地区发展，市委、市政府领导多次到南站调研，研究广州南站的规划建设和发展问题。2017年3月28日，审议通过《广州南站周边地区规划修编工作方案》，正式启动广州南站地区新一轮规划修编。在此背景下，广州南站核心区随之开展了一系列的规划，涵盖控制性详细规划（下称“控规”）、城市设计、地块管理图则以及相关专项规划等。

4.1规建管一体化的规划体系构建

4.1.1以问题、管控、需求为导向的工作思路

面向规建管一体化需求，广州南站核心区建立了以问题、管控、需求为导向的工作思路：

以问题为导向，地区控规修编阶段针对地区开展了规划实施评估，支撑地区发展策略的提出和规划编制体系的构建；精细化城市设计阶段针对组团和地块开展场地基底摸查，支撑城市设计由“设计导向”向“管控导向”转变，使规划设计越来越能够科学合理地指导地区建设和管理。

以管控为导向，为实现地区总体指标到具体地块建筑设计的规划管控要求的传导递进，建立地区控规-精细化城市设计-控规修正与管理图则-建筑审阅的传导管控过程；为实现城市设计从设计蓝图到落地实施，构建详细蓝图控制深度的管理图则，自下而上转译和细化管控要素。

以需求为导向，针对管理决策者、开发商、公众等不同使用主体的差异化诉求，在规划方面延续上层次规划思路、开展市政交通和产业专项规划，在建设方面充分考虑招商需求、编制图则并纳入出让条件，在管理方面通过建筑审阅与建设监管保证建设品质符合城市设计与建筑设计意图，最终实现规划要求与多方需求的耦合统一。

4.1.2建立“地区-组团-地块”的分层导控

为解决总控尺度差异大、传导路径不畅的问题，建立了“地区-组团-地块”的三级规划管控体系，逐层分解、逐级落实、精准有效传导上位规划要求。在地区层面通过控规明确必须遵守的刚性指标要求，在组团层面通过城市设计、相关专项、详细规划明确具体建设的管控要素与要求，在地块层面通过地块管理图则和建筑审阅指导建筑设计，从地区到地块指导项目建设实施。

4.1.3规建管一体化的规划工作体系

在高标准规划要求下，为切实推进高质量城市空间治理，广州南站核心区以问题、管控、需求为导向，区分“地区-组团-地块”三个层面，通过实施评估-控规修编-精细化城市设计-相关专项-控规修正与管理图则-建筑和专项审阅六项工作，从找问题-搭框架-挖要素-强支撑-落管控-保成效，逐步形成面向建管一体化的规划体系。

4.2刚弹一体、传导协同的详细规划

4.2.1刚弹一体，建立强适应性的详细规划编制管理模式

在国土空间高质量治理背景下，广州市以加强分层分类为主线，持续探索详细规划编制与管理模式的优化。广州南站核心区所在的番禺区，是广州市构建详细规划分层编制管理体系的试点区，广州南站地区控规修编是广州市首个分层编制的控规。

广州南站地区详细规划承接广州市提出的“单元-地块”详细规划分层体系，构建了“地区-组团-地块”的详细规划分层传导体系。首先，针对覆盖36平方公里的广州南站地区范围，开展地区控规修编工作，立足远期发展目标，研究确定地区发展总体指标。再依据功能结构和行政辖区划分功能组团，分配确定各组团刚性控制指标。同时，建立组团（单元）规划指标统筹机制，实现规划指标与管控要求在单元内动态平衡，提升市场配置要素的管控弹性。

在刚弹一体的详细规划编制管理模式下，广州南站核心区在满足组团总建筑面积和居住建筑面积（人口）不增加，绿地、公服和市政交通设施建筑面积、路网密度不减少，主干道路网格局和组团主导功能不调整的情况下，组团内部具体地块的指标和空间布局可以根据精细化城市设计和重点地块建设需求进行布局优化、指标细化等弹性调整，由规划部门按控规局部修正程序审批，弥补现行控规刚性有余、弹性不足的问题。实现在城市设计、控规修正、土地供应多个环节中结合弹性机制持续性动态完善规划，并简化控规修改流程，提升规划审批效率，充分提高规划的适应性，加强与建设、管理的对接[1]。

4.3全覆盖、全要素、全过程的城市设计

4.3.1建立全覆盖、全要素的城市设计管控体系

按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求，广州南站核心区开展了高质量、可落地的组团精细化城市设计。基于场地认知，针对现状问题提出“一对一”规划策略，并结合规划目标形成城市设计方案和导则，挖掘城市设计管控要素，建立全覆盖、全要素的城市设计管控体系。其中，针对广州南站核心区形成城市设计导则全域覆盖，针对重点地块形成划分地面和地下的地块城市设计导则。同时结合建设管理需求，优化城市设计要素的管控强度和管控深度，如对于地块间的连接性要素，不仅界定了平面位置范围，也规定了绝对标高区间和建设时序，保障城市设计要素传导实施[2]。

5.结语

在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，城市规划建设管理是城市空间治理的有力保障。本文以广州南站核心区新一轮系列规划编制工作为例，总结了基于规建管一体化下规划编制实施管理的实践经验，对城市重点功能区精细化空间治理具有借鉴和推广意义。

参考文献

[1] 王钰，余妙，祝佳．面向高质量发展的新城规划策略研究与实践：重庆南部新城为例[J]．智能城市，2020，6（10）：12-14．

[2] 胡向东．城市规划与城市建设管理的关系[J]．城市周刊，2018（26）：5．