基于土地发展权视角的耕地保护补偿标准研究——以东莞市为例

基于土地发展权视角的耕地保护补偿标准研究——以东莞市为例

王亚哲,陈远青

东莞市地理信息与规划编制研究中心 广东523000

摘要：当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，耕地保护面临多重压力。文章从土地发展权视角出发，以东莞市为例，通过村集体和政府两个角度，分别测算其耕地保护机会成本，通过结果比较分析，对东莞目前耕地保护补偿水平进行评价，并提出未来东莞耕地保护补偿工作的建议。

关键词：土地发展权，耕地保护，机会成本，补偿标准

引言

耕地是我国最为宝贵的资源，耕地保护是关系我国经济社会可持续发展的全局性战略问题。近年来，按照党中央、国务院部署，各地有关部门积极采取措施，耕地保护工作取得显著成效。当前，我国经济发展进入新常态，特别是珠三角地区，工业化和城镇化进程较高，土地开发强度大，耕地后备资源不断减少，加之耕地保护激励约束机制尚不健全，耕地保护面临多重压力。本文基于土地发展权视角开展耕地保护补偿标准研究，明确耕地保护主体的机会成本和预期，进而推动政府制定合理的耕地保护补偿标准，有助于提高相关主体耕地保护积极性，对于稳固粮食生产、保持社会和谐稳定也具有重要意义。一、测算理论基础

（一）土地发展权理论

土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利1，是一项独立于土地所有权的权利2。基于土地发展权视角，耕地与建设用地一样拥有虚拟发展权，作为耕地使用权人，具有对耕地进行开发建设的权利，可将产出收益较低的耕地转变为收益较高的建设用地，从而获得耕地非农用途的相应收益，即耕地保护的机会成本是指耕地保护主体为了保护耕地而放弃的耕地作为其他用途的最高收益。

（二）土地收益理论

土地收益理论认为,土地价格是土地收益即地租的资本化。美国经济学家伊利认为：“土地的收益是确定它的价值的基础，土地的使用会不断地、年复一年地产生收益,这也就是土地年收益系列,或称为地租流。把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金,这在经济学上就称为土地的资本价值,在流行辞汇中则称为土地的售价。”即土地价格就是土地收益的资本化。用公式表示为:

            （1）

式中:P为土地价格;a为土地纯收益;r为土地还原率。

基于该理论，本文拟通过收益还原法，将待估土地未来正常年纯收益，以一定的还原率还原成耕地转化为建设用地的年收益，即地方政府耕地保护的机会成本。

二、测算角度与指标选取

（一）测算角度

站在不同的角度，耕地保护的机会成本内涵有很大不同。站在村集体角度，本文假设村集体可获得的补偿相关费用作为其最高的机会成本；站在地方政府角度，本文假设以地方政府将耕地转化为建设用地后，进行出让获得的土地出让纯收益作为地方政府机会成本。针对不同的测算角度，本文选取不同指标，采取不同的测算方法分别进行测算。

（二）指标选取

指标方面，村集体角度选取东莞市集体工业用地区片基准地价、公共基础设施建设类项目包干结算标准等指标；地方政府角度选取政府土地前期开发成本、土地还原率等指标。

表1  指标名称及数据来源

三、实证分析

（一）村集体角度机会成本

根据《东莞市人民政府办公室关于印发〈东莞市土地整备补偿指导和结算标准（试行）〉的通知》（东府办〔2023〕6号）（以下简称“东府办〔2023〕6号文”），按照“基础补偿+增值共享”思路，将全市土地整备项目分为标准化产业片区类、产业类、经营类及公共基础设施建设等四类进行补偿。东莞以制造业立市，每年出让土地以产业类为主，故本文选取产业类项目为测算对象。产业类项目按照综合补偿形式给予货币补偿，综合补偿价=东莞市集体工业用地区片基准地价*60%*90%+公共基础设施建设类项目包干结算标准*40%。集体所得增值共享分为两类：一类为普通工业用地项目和不可分割销售的新型产业用地、科研用地项目；另一类为可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，本次测算按照普通产业用地项目测算，集体增值共享为项目范围内镇街所得土地出让纯收益100%。故村集体耕地保护机会成本为：

P农=PE*60%*90%+ P公*40%+ P增   （2）

其中：P农为村集体角度耕地机会成本；

PE为东莞市集体工业用地区片基准地价；

P公为公共基础设施建设类项目包干结算标准；

P增为普通工业用地土地出让后的增值共享。

1）PE=40万元/亩。依据《东莞市人民政府办公室关于公布东莞市2019年集体建设用地和农用地基准地价的通知》（东府办函〔2021〕367号），东莞集体工业用地区片基准价在450-700元之间，本次测算取值600元/m2，约合40万/亩。

2）P公=17.4万元/亩。依据“东府办〔2023〕6号文”，基础设施补偿结算标准参考全市征收农用地区片综合地价，本次测算取值第二档17.4万元/亩。

3）P增=9.25万元/亩。为镇街所得普通工业用地出让纯收益的100%，根据下文公式（5）计算结果可知，村集体获得增值共享为9.25万元。

依据公式（2）计算结果，P农=37.81万元/亩，即站在村集体角度的耕地保护机会成本为37.81万元/亩。

（二）地方政府角度机会成本

地方政府耕地保护机会成本即当耕地转化为建设用地后，政府出让后可获得的土地出让纯收益。根据雍新琴、宁玉科等的研究3，依据地价变化规律及级差收益变化规律，建设用地出让价格从城市中心向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地出让的纯收益为零时，地方政府不会将此处的耕地转化为建设用地出让。因此，在地方政府为理性经济人及土地均质假设条件下，可以用城镇建设用地出让平均收益的二分之一，作为耕地转化为建设用地的平均纯收益，在借鉴刘利花、孙晶晶等4研究的基础上，机会成本计算公式如下：

P政=     （3）

其中：P政为政府耕地保护的机会成本;

a为年土地出让纯收益5.37万元，详细计算过程见下文；

r为工业用地土地还原率，采取安全利率加风险调整值法确定，为4.5%；

n为土地使用年限为50年。

土地出让纯收益a等于土地出让总收入扣除土地出让总成本后的余额，为与村集体角度保持一致，政府角度同样选取工业用途作为耕地转化用途。计算公式如下：

a=P均×(1-R)-C        （4）

其中：P均为全市工业用地土地出让平均收入；

R为东莞市计提的各项专项资金比例；

C为全市工业用地平均土地出让成本。

1）P均=79万元/亩，根据《东莞年鉴—东莞市自然资源局部分（2022卷）》可得，全市2021年工业土地出让总价45.79亿元，出让总面积3853489m2，亩均79万元/亩。

2）R=22%，包括省、市计提的轨道交通建设发展专项基金、重大基础设施建设资金、农田水利资金、市国有土地收益基金、土地开发专用金、印花税等。本次测算参考近期东莞石马河流域收储案例，取值22%；

3）C为全市工业用地平均土地出让成本，包括政府取得土地所支付的补偿成本、前期土地开发成本等，计算公式为：

C=C1+C2 + C3     （5）

其中：C1为政府取得土地所支付的补偿成本；

C2为政府前期土地开发成本；

C3为征地办证费用；

1）C1即政府支付给村集体的补偿费用，即赔偿给村集体的综合补偿价28.56万元。

2）C2为政府前期土地开发成本，包括前期咨询费、基础设施建设费等。依据《东莞市土地储备管理实施办法》（东府〔2015〕90号）等文件规定，前期咨询费按土地取得费的0.5%预估，即79×0.5%≈0.4万元/亩；基础设施建设费全市平均约1000元/m2，建设面积约占地块的20%，约13.3万元/亩，合计C2为13.7万元/亩。

3）C3为征地办证费用，包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等。依据《广东省财政厅广东省地方税务局广东省国土资源厅关于核定东莞市耕地占用税适用税额的批复》（粤财法〔2009〕41号）等文件规定，耕地占用税25元/m2，新增建设用地有偿使用费64元/m2，耕地开垦费地级以上市辖区28元/m2，合计约7.8万/亩。

依据公式（5）C=50.06万元/亩。依据公式（4），政府土地出让纯收益a=79×（1-22%）-50.06≈11.56万元/亩，该部分收益包括市、镇两部分，根据《东莞市人民政府办公室关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》（东府办〔2020〕17号），本次测算假定地块位于土地收储整备重点地区，由镇街全额出资，则市、镇按2:8比例分成，市获收益2.31万元，镇获收益9.25万元，村集体增值共享为项目范围内镇街所得土地出让纯收益的100%核算，故镇街所得9.25万元应全额支付给村集体，政府所得土地出让纯收益为市级收益，即a=2.31。

依据公式（3）P政=22.71。即站在地方政府角度的耕地保护机会成本为22.71万元/亩。

（三）测算结果分析

与站在地方政府角度相比，站在村集体角度的机会成本相对较高。一是因为政府将耕地转为建设用地需承担较多成本，不仅要抽出一定比例专项基金，还需将镇街所得土地出让纯收益分摊给村集体，而村集体获取补偿时并不需要承担额外费用；此外政府土地出让收入是以普通工业类土地用途计算，未按照商住等价值较高用途计算，且未考虑政府出让土地建设后带来的经济效益、社会效益。

四、工作建议

研究表明，不论是从村集体还是地方政府角度，耕地保护机会成本远大于目前东莞正在实施的350元/亩的耕地保护补偿标准，即目前的补偿标准远小于耕地作为其他用途的收益，这不仅导致部分村集体为获取更高收益而违法占用耕地，同时也导致部分地方政府为了眼前利益，热衷于加快征收出让土地，引致耕地“变性”和村集体利益受损。这也是目前从中央到地方各级政府都在不断加强耕地保护的背景下，各地仍不时会出现乱占耕地现象的根本原因。因此，耕地保护补偿标准确需调整，建议地方政府结合已有补偿标准，参考GDP增速、财政收入等指标，制定合理的调整计划，实现补偿标准与社会经济发展水平相适应，充分调动各方积极性，做到“要我保护”变为“我要保护”，实现耕地资源利用与保护的良性循环机制形成。

参考文献

1 孙鹤汀,刘明明.论土地发展权的地位[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2009（04）：79-83.

2 陈柏峰，土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012（04）：99-108.

3 详见雍新琴,张安录.基于粮食安全的耕地保护补偿标准研究[J].资源科学，2012,34（4）:749-757；宁玉科,张安明,郭欢欢等.基于农地发展权的耕地保护补偿价值标准研究——以重庆市为例[J].陕西农业科学,2016,62(10):119-122.

4 刘利花,杨永福,李全新.基于粮食安全的耕地保护补偿研究[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2017,17(1): 30-38.孙晶晶，赵凯，曹慧等.我国耕地保护经济补偿分区及其补偿额度测算——基于省级耕地—经济协调性视角[J].自然资源学报，2018,33（6）:1003-1017.