公众参与政府绩效评估的问题分析---以S市为例

  公众参与政府绩效评估的问题分析---以S市为例

徐峥峥  

在职研究生

摘要：对政府绩效进行评价，是有效约束政府日常行为、强化政府部门工作能力、提高政府工作绩效的关键因素。因此，对政府绩效评估就成为了政府工作发展的重要组成部分。在当前政府管理过程中，加强政府绩效评估的重要性就非常明显，另外，政府绩效评估也是政府将管理理论与客观实践相结合的重要体现。

关键词：公共参与；政府绩效；问题；分析

本文通过问卷调查和访谈，发现公民与政府自身等一系列因素的干扰，导致公民无法更深入地参加政府绩效评估，公民参与的主体、范围、渠道和效果均存在明显的不足，特别是局限于部分过程的参与，另外，由于参与过程受到政府主导，导致公民参与的可持续性发展面临着比较大的挑战。

一、主体维度的问题分析

在面向政府部门工作人员的问卷调查中，有多数被调查者认为开展政府绩效评估应将主体设定为上级主管部门、所在部门、第三方机构和社会群众，而选择政府同级部门的被调查者相对较少。而在面向普通市民的调查中，基本上认识一致，略有差异的是有相对较多的市民认为所在部门、社会群众参与的占比较高，而认为选择第三方机构的占比则较低。

在向普通市民调查是否赞同由第三方机构独立评估政府绩效时，有绝大多数市民认为不赞同或说不来，持有赞同意见的仅占比30.5%。而在问及公民参与权力分配情况时，有392人认为应由政府组织公民有序参与，有204人认为应由政府和公民在平等基础上共同参与，仅有91人认为只有公民全部参与。

在访谈中，S市政府多名部门工作人员认为：当前S市在开展公民参与政府绩效评估时，虽然设置有公民参与的环节，但却难以实施到位，且难以更好地体现公民代表性。对于市直单位从服务对象中随机抽选500名的这一要求，接受访谈的行政审批局科员、市场监督管理局科员等人表示，在落实这一要求时，会受到客观因素的限制。一是服务对象存在联系不到的情况，二是一些服务对象因时间紧张不参加，导致最终能够参加评价工作的服务对象数量不达要求。另一方面，在接受访谈的普通市民当中，有老师、护士、退休工作者、大学生等均认为S市在公民参与地方政府绩效考核评估的过程中，我国已经有多个城市进行了参与主体多元化的探索实践，比如青岛就建立起了多样化的民考官机制，明确规定了参与主体的比例分配问题，其中，由政府特别邀请的专业级别的绩效评估主体，占比35%、“向市民报告、听市民意见、请市民评议”三民活动评估占比35%、通过电话调查民意占比15%、第三方机构占比15%，相对更好地体现了公民参与主体的多元化。但其中非常明显的是，参与主体个人对评价对象了解程度、专业知识等方面存在明显差异，如果对某个评估对象的相关工作较为了解，那么其提出的意见或建议就相对具有针对性和说服力，而对于评估对象部门工作不了解时，那么其所提供的意见或建议，也就难以避免准确程度上的不足，最终使得评估结果的说服力度降低。此外，不同的公民对政府的关注点各有不同，通过受到自身工作、兴趣、生活利益等因素的影响，使得评价客观性有所降低。

二、范围维度的问题分析

在面向政府部门工作人员和普通市民调查关于对公民参与政府绩效评估的范围情况时，双方对于参与范围的选择，主要集中在办事效率、服务态度和信息公开情况等三个方面。而S市政府绩效评估中公民参与的现状是仅从宏观上涵盖了社会多个方面，评估内容涉及与民生相关的就业、就医、就学、环境保护、交通等领域。而从实施环节上看，主要集中在实施绩效评估的考核上。两者对比可见，S市在实施公民参与政府绩效评估时，其参与范围这个维度存在参与范围不精准不细化的问题。

在访谈当中，S市政府部门多位工作人员认为，当前S市公民参与政府绩效评估的范围，主要应取决于政府绩效评估的环节和内容。他们认为基于多数公民在参与意识、参与能力以及自身专业知识受限等多方面客观因素的限制，较少甚至是无法参与到政府绩效评估的决策、方案制定、指标设计、过程监督等环节当中，特别是由于政府预设了一些绩效评估的环节和内容，导致公民在参与政府绩效评估时往往会丧失话语权。另外，接受访谈的S市政府办公室的工作人员认为，当前S市政府绩效评估中范围维度主要存在的问题是缺乏对公民参与政府绩效评估的监督环节，也缺乏对参与结束后对参与行为进行评价反馈的环节。

在问卷调查中，有667名普通市民表示自己并不知道如何参与政府绩效评估工作，而知道如何参与的仅有20名。这与前述667名普通市民未参加过S市政府绩效评估工作的调查数据基本吻合。接受访谈的人才市场招聘顾问和中学政治老师两人表示，在具体的实践过程中，政府绩效评估工作在开展的一系列过程当中，政府会提前设定相对单一的初始参与范围，以尽量回避公民在参与能力、专业知识等方面不足的影响，但客观地看，这也会对公民参与范围形成较大的局限。

关于公民参与政府绩效评估的范围，美国学者马克﹒霍哲认为通常包括有设定评价项目、设定评价指标和标准、设置绩效标准、监督评价过程、提供绩效评价报告、绩效评价结果的应用等环节，我国学者周志忍认为应将其界定为公民参与了政府绩效评估的具体环节。因此，综合调查与访谈情况来看，当前

S市政府绩效评估公民参与还存在参与范围模糊的问题。

三、渠道维度的问题分析

在调查公民参与渠道顺畅程度时，政府部门工作人员和普通市民对顺畅程度的感受既有相同点，也有不同点。相同的是，双方认为顺畅程度一般的均为最多（分别有99人、314人），而选择比较不顺畅的次之（分别有44人、190人）。而不同的是，政府部门工作人员选择非常顺畅和比较顺畅的人数占比明显高于普通市民，而选择一般、比较不顺畅和非常不顺畅的人数占比则明显低于普通市民。由此可见，多数受调查者认为当前政府部门的绩效评估工作中与公民的沟通顺畅程度不理想，从前述关于公民参与渠道角度的调查结果来看，主要是12345政务热线电话、电子政务平台，而报纸、信访等传统渠道的选择人数则明显偏低。

在关于从何渠道拓展公民参与的调查中，S市政府部门工作人员认为应从电子政务平台（85人）、网络媒体（66人）和12345政务热线（59人）的渠道进行拓展，而S市普通市民则认为应从网络媒体（270人）、电子政务平台（206人）和12345政务热线电话（163人）的渠道进行拓展。由此数据可见，多数受调查者均认为当前公民参与政府绩效评估的渠道略显滞后，特别是报纸、信函、电视等传统媒体的选择人数极少，这说明在参与渠道上，S市政府绩效评估的公民参与还有较大空间可走。两者相比可见，市民更希望借助网络媒体的优势或力量来推进政府绩效评估的公民参与工作。

S市政府部门工作人员在接受访谈中表示，影响当前S市政府绩效评估公民参与顺畅程度的主要因素是渠道较少，且由于受到时间、速度等因素的影响，使得公民参与政府绩效评估的渠道并不能达到预期效果。特别是传统媒体，当前市民使用的频率已经很低，甚至在多数市民的日常生活中已经退出。他们表示S市企业多、人口多、社会事务繁杂，特别是外来流动人口数量庞大，对政府所提供公共服务的要求日渐增多，同时也表现出越来越多的批评声音，特别是政府一些工作部门在日常的工作中缺乏必要的宣传、解释行为，没有及时解决有些问题的具体情况，使得群众造成了误解。这些问题都受到了公民参与渠道的制约影响。在访谈当中，传媒公司、电商、商场导购、地产公司业务员、证券公司理财顾问、农场农民等受访者均表示自己在日常生活当中主要使用基于智能手机的网络媒体进行通讯交流，平时基本上不买报纸、也不写信，没有重大事件也不会去信访，因此在关于政府绩效评估及各类工作时，往往并不能得到最为迅速的交流效果。多数受访的普通市民认为电视、报纸、信函、信访等传统媒体传播信息的速度已经远远跟不上社会发展的节奏，要想推进公民参与政府绩效评估还需要紧跟社会发展潮流，多从网络媒体的渠道进行拓展，比如抖音、微博等当下使用量最高的网络媒介平台，可以迅速地传达政府相关信息，有效破解传统媒体在时空方面的限制。但也有个别受访市民认为S市政府绩效信息披露与否、披露多少，基本上是由政府说了算，加之公民对绝大多数的政府职能部门也不了解，因而政府在采用何种媒介时显然也会考虑这一因素。

四、效果维度的问题分析

在调查公民参与效果的结果当中，政府部门工作人员认为公民参与对政府绩效评估工作影响一般的有83人，占比最高，其次是比较有影响（48人）、影响比较小（45人），多数政府工作人员认为公民参与的效果介于较有影响和一般两类选项上。而从普通市民的选择来看，多数市民认为公民参与对政府绩效评估的影响集中在影响比较小（208人）和没有影响（190人）这两类选项上。整体上看，多数受调查者认为当前S市公民参与政府绩效评估的效果还较为不理想。

在关于政府绩效评估环节透明程度的调查中，认为政府绩效评估环节透明的市民共有47人，占比18.77%，而认为个别方面透明的有35人、占比14.29%，认为很不透明、不透明的共有138人、占比56.32%。整体上看，过半市民认为政府绩效评估环节不够透明，这与受访政府部门工作人员的表述也相吻合。

在访谈中，部分受访市民认为，政府主导着所有的公共管理事务，在有很些时候尤其是在面对一些损害社会利益有害行为的过程中还会寻求公民参与的回避，这无疑会加剧双方之间的冲突。政府还认为公民素养高低不齐、能力或有或无，整体上还不具备参与政府绩效评估的水平，因此会对公民参与政府绩效评估的范围进行限定，以最大程度地确保公民参与政府绩效评估结果的准确程度。可见这种两者间缺乏信任基础和交流沟通效率的情况，使得公民对政府公信力的认可程度有所降低，也就影响到政府工作效率。

公民参与地方政府绩效评估的目的是促进政府公共管理效率的提升，以服务于社会民生的整体性改善，因此公民对评估结果的公示、整改、反馈等更加重视。当前，S市在参与前期持有较高热情，但参与后期却不重视评估结果的公示、整改与反馈，这极大地降低了公民再次参与的热情和动力。另外，S市在整改过程中，也缺乏公民在监督、反馈等方面的参与，这使得公民参与政府绩效评估并没有落在实处，只见雷声大而雨点小。

总结：公民参与政府绩效评估的制度化进程正在发展，较长时间会处于一种逐步变革前进的状态中。在不久的将来，更多公民参与、政府行为持续强化，也将会促进现状的打破，以至于重大变化。特别是在遇到公民政治意识更加强大、公民参与政治意识更加高涨时，公民主动参与政府绩效评估的比率就会上升，促使政府将更多焦点集中在如何调整、革新、满足公民参与政府绩效评估的需要中。

参考文献：

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[4]李晓燕.地方政府绩效评估中公众参与有效性困境的破解[J].行政论坛,2019,26(3):18-22.

作者简介：徐峥峥，1990年4月2日出生，男，2013年本科毕业于浙江科技学院，籍贯：浙江省台州市椒江区章安街道东埭村。在职研究生专业是：公共财政与公共政策。