我国城乡规划管理中公众参与的问题及对策探析

我国城乡规划管理中公众参与的问题及对策探析

黄泽柳 田红英 王紫

武汉市规划设计有限公司  湖北省武汉市  430000

摘要：随着我国城镇化进程的加快，城市发展面临着前所未有的复杂性和矛盾性，多元利益主体，城乡规划管理工作的地位不断提高。长期以来，我国城乡规划管理秉承单一维度的政府主导模式，但是这种模式的弊端已逐渐显露。公众参与作为城乡规划管理工作的重要环节，发挥的作用不容小觑。本文概述公众参与城乡规划管理的相关研究，阐述公众参与城乡规划管理的重要作用，分析目前我国公众参与城乡规划管理存在的问题，并提出相应对策。

关键词：城乡规划管理；公众参与；问题；对策

引言

随着我国经济转型发展、城镇化进程加快，城乡规划利益主体日益多样化，城乡规划管理面临着前所未有的复杂性和矛盾性，原本一元单向化的政府主导管理模式的弊端逐渐凸显，迫切需要行之有效的管理机制来协调各方主体和配置各类资源。同时，在“以人为本”的价值取向下，公众参与成为我国城乡规划管理工作的重要环节，但现阶段仍存在诸多问题亟待解决。因此，必须完善和创新城乡规划管理中公众参与的制度和方法，适应新时代城乡发展要求。

1概述

1.1城乡规划管理中公众参与的概念及内涵

广义上的公众参与指的是公民广泛参与社会治理的一切活动。城乡规划领域，公众参与是指组织或个人等利益相关方在城乡规划管理的编制、审批、实施及监督检查等各个环节充分发挥其知情权、参与权、监督权等公众权利，获取相关信息，表达自身诉求，进而对公共管理行为产生影响的行动，重点关注土地资源利用、城乡规划建设、自然环境保护等与公众利益密切相关的领域。

1.2城乡规划管理中公众参与的起源及发展

公众参与制度起源于古希腊雅典，英国的《城乡规划法案》最早将其运用到城乡规划管理领域，20世纪60年代中期，公众参与逐渐成为西方社会城乡规划的重要环节[1]。2008年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，标志着我国城乡规划公众参与机制的确立，强调了城乡规划从制定到实施的全过程公众参与。目前，我国公众参与城乡规划尚处于起步阶段。近年来，随着我国民主进程的不断推进以及政治文明建设的不断深入，公众越来越广泛地参与到城乡规划管理工作过程中，其作用和意义也受到社会的普遍关注。全国各地均在探索开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动，发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，进一步发挥城乡规划管理中人民群众的主体作用。

1.3城乡规划管理中公众参与的作用及意义

城乡规划与公众参与之间存在密切的联系。首先，公众实质性地参与城乡规划管理，充分表达意愿，能促进规划编制与决策的科学性、民主性、实效性；于此同时，决策共谋的城乡规划能有效协调各方意见，真切落实公众需求，精准解决人民急难愁盼，实现公众自身利益，进而培养公众参与公共事务的积极性和主动性，提升权益意识。

城乡规划公众参与是我国公民行使民主权利的主要途径之一，成为紧密联系政府与人民群众关系、凝聚公众集体智慧和力量的重要纽带，要求各级城乡规划主管部门自觉接受公众监督，以长远的公共利益为出发点综合衡量，而非仅从少数立场的短期利益考虑决策，依靠公众做好城乡规划，进而推动行政民主的实现。

2城乡规划管理中公众参与的现状问题分析

目前，我国公众参与城乡规划管理只是在局部范围和层次进行了实践，其制度目前还未全面推行[2]，普遍存在参与程度不高、途径欠缺、流于形式、效果不佳等问题，难以发挥公众参与地积极作用。

2.1参与意识淡薄

现阶段我国广大群众对城乡规划管理的参与意识普遍不强，这是由于我国民主化进程起步较晚，社会各界对于公众参与重要性的认识不足，公民意识薄弱，因此对通过公众参与行使自身民主权利的主动性较低。同时，长期政府主导的规划管理模式，许多公众参与沦为敷衍了事的走过场，原本愿意发声、想要表达的公众无法获取公众参与的机会，自身诉求得不到充分尊重和重视，参与意识越发单薄。

2.2参与制度不完善

我国公众参与城乡规划机制尚不健全，缺乏程序上的保障，《城乡规划法》虽然赋予了公众参与城乡规划管理的权利，但未出台相关实施细则规定公众参与的具体形式、流程、渠道等[3]。目前，群众参与城乡规划管理工作的普遍做法是，对规划方案进行公示，征求市民的意见和建议，但由于公示期较短、市民对规划方案了解不完整，且大部分情况下政府部门或规划人员未与公众进行深入的交流和互动，导致公众参与城乡规划管理工作的渠道不畅、形式单一，参与深度和广度不足，收效甚微。

2.3参与能力不足

由于缺乏对城乡规划相关知识的基本了解，普通大众对与自身利益并非密切相关的较为宏观、专业的城乡长远发展漠不关心，对相关规划管理的参与能力也不高，有的公民甚至将参与作为一种抱怨和发泄的手段，仅有为数不多的利害关系人、热心市民、专家学者等提出建设性的建议或意见。但这样的公众参与往往不具有足够的代表性，无法全面反映各方利益主体的发展诉求，容易导致城乡规划决策失误。

3加强城乡规划管理中公众参与的对策

针对上述现状问题，如何保证公众对城乡规划管理的参与权，并使之形成制度，提升公众参与的积极性和主动性，对于充分发挥公众参与积极作用尤为关键，具体可以从以下几方面提升：

3.1完善公众参与城乡规划的制度法规

为提高公众参与城乡规划管理的积极性与高效性，必须建立健全公众参与规划管理的法律法规，为公众参与城乡规划管理提供制度保障。将公众参与城乡规划管理纳入相关法律体系当中，是保证公众参与城乡规划管理合法化的关键，也是完善城乡规划管理工作的重要环节。对于公众参与城乡规划的形式、流程、权限、组织、机构、内容、性质、职能、目标等，必须要有的立法对其进行规范。立法必须一一明确城乡规划中规划工作者、利益组织、普通民众的各自功效与所处位置，明确公众参与城乡规划的主体关系，以此来有效保障各个参与方的利益；明确规定参与的效力、次数、时期、形式、流程、途径以及相应的范围；明确规定阐述缘由、听取建议、公开、回避等规则，程度性权利分配利害关系人；对于与规划标准不相符的行为，可创建纠纷应对机制，并依据其公众可向相关部门提起诉讼。

3.2营造公众参与城乡规划的社会环境

对于自身所具备的职权功能，规划管理组织与政府机构应充分发挥出来，为了使民众更加了解与认识规划，可加强公众教育，引导其学习相关知识，从而为规划的顺利开展打下坚实的基础，使民众可以从根本上认识规划的价值与深远意义。同时，可借助多种途径与形式，进行推广与宣传，譬如广播、电视、网络、视频、图片、文字等，向民众定期公告规划的技术规范与内容，这样在实施规划过程中，就可以得到民众的有力支持。除此之外，政府和规划部门要根据城乡规划管理的特点，进一步改善城乡规划听证制度，邀请民众监督规划过程。在“互联网+”背景下，还应顺应时代发展需要，积极探索听证会的新形式，线上线下全方位多层次吸纳市场主体和人民群众，例如开展网上直播听证、网络新闻发布会等，并根据实际情况，灵活选择形式，使听证制度落到实处，真正成为公众参与城乡规划管理的重要制度保障，提高城乡规划管理工作的透明度。，

3.3对公众参与城乡规划带来的负面效应进行规制

公众参与城乡规划和所有事物一样都有利有弊。若城乡规划主管机构的行政宗旨与公众的建议产生矛盾，就会导致前者在工作中以行政宗旨为主，忽视民众的建议，也有可能，无法行使行政宗旨，前者更想满足公众的意愿。所以，主管机构在开展一切活动时，必须将“利益均衡”作为基础原则，全方位衡量各个参与方的利弊，使所有利益者处于平衡状态，保证社会弱势群体不受损害，在现有利益面前，各个利益群体可以提出自身的看法，提出合理的建议，促进后期城乡规划的进一步发展，提高城乡规划行为的实效性。

结语

综上所述，我们需要认识并改进公众参与城乡规划过程中存在的问题，探索实践“共同缔造”的工作模式，通过积极健全和完善公众参与制度、打通和拓宽公众参与渠道、宣传和引导公众参与活动等各种方式，搭建社会各界沟通了解、表达意见、协商问题的有效平台，从而更好地开展城乡规划管理，保障公众对城乡规划的参与权、知情权，加强多方参与、社会监督的积极性，促进城乡规划的健康有序发展。

参考文献

[1]陈志诚,曹荣林,朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题, 2003(5):5.DOI:CNKI:SUN:CSWT.0.2003-05-016.

[2]孙施文.城市规划中的公众参与[J].国际城市规划, 2002, 000(002):1,14.DOI:10.3969/j.issn.1673-9493.2002.02.001.

[3]刘为勇.我国城乡规划公众参与规定之完善:权能理论视域[J].学习与实践, 2017(4):10.DOI:CNKI:SUN:XXYS.0.2017-04-010.