国土空间规划体系下的控制性详细规划转型思考

国土空间规划体系下的控制性详细规划转型思考

符家铭

广州市海珠区规划编制研究中心  广东广州  510000

摘要：新时期背景下国土空间规划新要求使得控制性详细规划已经无法满足实际需要，有必要探索控制性详细规划的转型发展路径，使得规划内容与规划方向得以更好顺应新形势、融入国土空间规划体系。本文阐述了新时期背景下控制性详细规划的新要求与现阶段的不足之处，最后从形成覆盖全要素的统筹传导机制、构建标准化与差异化的并行编制体系、结合新经济产业推动控规创新、加快打造智慧国土空间规划平台等方面，探讨了控制性详细规划的转型路径。

关键词：国土空间规划；控制性详细规划；转型发展；并行编制

随着我国城市地区的现代化建设与发展，控制性详细规划对城市建设的战略指导与细节管控作用日益凸显。目前控制性详细规划已经实现了法制化转变，整体框架与细化内容变得更加规范，与国土空间规划也实现了紧密联动。但控制性详细规划具有一定地域特色，要求地方政府部门结合区域实际情况进行精细化调整，从而使规划内容与落实方式更加灵活。同时地方政府部门需要积极转变规划理念，以推动控制性详细规划转型发展。本文结合国土空间规划的详细内容，探讨转型发展的具体策略。

1 新时代背景下控制性详细规划的新要求

2019年5月23日，中共中央 国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确国土空间规划整体框架，确立“五级三类”规划体系，提出规划工作需要沿着总体规划、详细规划、专项规划等层面展开，并在开发边界内进行详细规划，推动规划体系的改革发展。当前我国城市建设过程中，控规已经成为了有效可行的地方治理工具，并在新时代背景下产生了较多新要求。一方面，城市人民政府开始关注控规的全流程治理，实现质量、效率、公平、可持续等多个方面的目标。对于控制性详细规划来说，不仅仅要从专业规划的角度进行设计与贯彻，同时还要强化社会服务功能，通过详细全面的规划体系协调好多部门职能，将不同部门的相关要求汇总在一起，完成统筹整合与动态完善，搭建全流程治理框架，提高行政管理效率和政府服务水平[1]。另一方面，新时期背景下控制性详细规划强调管控的多元化，需要深入到农业空间、生态空间等多元模块中，协调好不同空间的矛盾，凸显区域空间的职能。在此基础上，城市就可以依托于生态优先、绿色发展等多种理念，从以前的“增量扩张”向着“存量优化”的方向发展。通过这些方式，城市建设与发展可以更好契合公共利益，并长期维持协调性。这些新要求导致传统的控制性详细规划工作很难取得预期效果，必须要在后续时间里进行转型发展。

2 国土空间规划体系下控制性详细规划的不足之处

在国土空间规划体系下，我国很多地区的现行控制性详细规划存在一些不足之处，主要集中在以下四个方面。第一，在过去一段时间里，我国城市长期处于增量发展的状态，控规也朝着规模化扩张的方向拓展。但在城市规模不断扩大的背景下，控规内容则呈现粗放化态势，难以为城市长远发展提供有效支撑，导致城市发展方向比较模糊，无法实现协调发展。第二，我国不同城市地区的实际情况存在差异，规划标准文件如果过于详细，有可能在实践环境中出现较多冲突。目前我国不少城市地区的控规工作过于倾向于标准化运作，缺少区域特色内容融入，导致最终的规划成果出现不适应、不契合等多种问题，不利于城市地区的长远发展。第三，在国土空间规划体系下，控制性详细规划内容需要融入区域经济，并激发区域经济的活力，促进区域经济的高质量发展。但是目前大多城市的规划工作都缺乏与区域产业联动，对于经济发展的支持度不高。第四，当前我国很多城市地区的规划工作没有全面引入信息化技术，导致规划工作的智慧化程度不足。

3 国土空间规划体系下的控制性详细规划转型路径

3.1 形成覆盖全要素的统筹传导机制

当前我国城市已经从以前的“增量发展”转变为“存量优化”，重点关注城市服务功能的提升。因此政府部门也要逐步构建覆盖全要素的统筹传导机制，推动控制性详细规划的创新发展。这也需要规划人员能够关注城市地区的居住、商业、交通、市政等多个空间层次，并整合规划、林业、农业、水利等多个部分的空间事权，结合区域空间进行统筹规划，共同绘制空间蓝图，持续优化管控建设空间[2]。在这个过程中，控规主要起到了承上启下的衔接作用。在宏观层面需要落实生态保护与经济发展的战略目标，在微观层面需要贯彻建设开发与保护修复等活动，不仅要关注城市建设空间的规划与拓展，还要加强非建设空间的规划设计和项目安排，降低城市规模建设的权重，提高城市功能水平。通过这些方式，控制性详细规划就可以覆盖城市发展的各个环节，搭建基于价值导向的转型发展体系。

3.2 构建标准化与差异化的并行编制体系

在国土空间规划体系下，控制性详细规划工作也有了较多的新要求。对于地方政府部门来说，应该结合现有规范文件和区域发展现状，构建标准化与差异化的并行规划编制体系。对于底层基础内容来说，应该严格按照规范文件进行标准化处理，保证规划内容的刚性。而对于一般性内容，则应该结合区域实际情况构建差异化指标，凸显区域治理的多元化。通常来说，地方政府部门可以结合区域空间的功能分区进行深入剖析，结合分区空间特点制定差异化规划规则。特别是对于市场自由配置的内容，控规工作应该具有一定的弹性，实现综合调控。除此之外，地方政府部门也要结合中长期战略发展规划，明确整体规划原则和控制总量，结合城市发展的多种情景需求，最终形成多种对比方案，为城市的长远发展铺平道路

[3]。除此之外，城市地区还要规范混合用地、弹性用地等多种模式，考量城市发展的各类空间需求，提高控制性详细规划的适应性。

3.3 结合新经济产业推动控规创新

国土空间规划体系下，城市地区在开展控制性详细规划时，应该结合新经济产业推动规划工作的创新拓展。目前我国城市地区都已经开始推进产业转型升级，出现了很多新型经济产业，使得区域经济的活力显著提升。规划人员后续可以立足于生态文化、创意文化、休闲旅游、高新科技、康乐养生、休闲运动等多种产业，通过制定差异化产业引导政策和空间开发策略，使用存量建设用地推动功能转型，并给各个新产业增设新功能，持续激发产业活力，完善区域空间的配套设施，更好契合全要素统筹传导机制。

3.4 加快打造智慧国土空间规划平台

现阶段我国已经全面进入信息化时代，智慧信息技术在规划领域中也取得较好效果。未来，城市地区在开展规划工作时，应搭建国土空间区域信息平台，集成各类空间信息，并落实人工审核与留痕制度，引入大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等多种技术，推动规划工作的创新升级，给城市发展提供战略支持。

4 结语

我国国土空间规划体系正在变革发展，对于控制性详细规划尚未形成统一为完善的细致要求。未来地方政府部门需积极推进控制性详细规划的转型发展，使得控规工作能够取得预期效果。同时需要政府部门能够结合规范文件中的标准化内容和地域环境的差异化元素，形成科学完善的规划编制、管理、实施等多个模块环节，并充分发挥智慧信息技术的价值，使控制性详细规划具有较强的灵活性和区域性，从而推动控制性详细规划转型发展，实现区域经济高质量发展。

参考文献：

[1]张达.基于国土空间规划体系下的控制性详细规划设计研究[J].江西建材,2023,(04):114-115+118.

[2]喻艳琴.探讨国土空间规划体系下控制性详细规划的优化方向[J].城市建设理论研究(电子版),2023,(01):7-9.

[3]张程亮.控制性详细规划至国土空间详细规划的变革与创新[J].福建建筑,2022,(09):8-10.