突发事件的应急管理体系与应急能力建设研究

突发事件的应急管理体系与应急能力建设研究

姓名:钱国法

单位：上海市上海理工大学 200093

摘 要：为解决与降低突发事件影响下对国民、社会造成的负面影响，文章以公共安全视角分析了突发事件下的应急管理体系及应急管理能力建设措施。通过对建立应急管理体系及提升应急管理能力的重要性进行分析后，论述了突发事件视角下的应急管理体系与应急能力建设路径。具体实施中，从应急管理体系建设措施、应急能力提升措施两个维度入手。在应急管理体系上应应从“预防”“保障”“救援”“协作”“复原”几点入手，完善应急管理体系。在提升应急管理能力上，可加强应急管理控制与协调能力，做好信息公布和舆论引导工作，健全组织机构，推进基层应急管理体制体系建设，开展培训教育，增强全民应急文化建设入手。文章的研究旨在为我国相关人员提升应急管理体系及应急管理能力建设提供参考帮助。

关键词：突发事件；应急管理体系；应急能力建设；建设路径

1 引言

《突发事件应对法》明确界定“突发事件”这一概念，即当突发事件出现时将造成人员生命和财产损失。从本质角度来看，突发事件在时空范畴上具有较强的不确定性和随机性，且由于突发事件往往造成较大影响，当突发事件发生后往往会在较短时间里引起国民高度关注，特别是涉及公共卫生安全、传播性疾病类突发事件，势必会对人民生命安全造成较大威胁。其中，应急管理体系与应急管理能力是解决突发事件对社会群众造成影响的重要手段。对此，文章以公共安全视角分析了突发事件下的应急管理体系及应急管理能力建设措施，以此为广大学者提供参考帮助及建议。

2建立应急管理体系及提升应急管理能力的重要性

突发事件具有较强的偶然性，且事件的发生不具有规律性，从突发事件事态发展来看，突发事件具有如下特征，具体可参考表1所示。

表1 突发事件特征

根据上述分析可以看出，突发事件如处理不当，势必会对政府公信力及国民生命安全及财产造成影响。其中，应急管理体系及应急管理能力建设对于解决突发事件产生的威胁因素具有积极作用。应急管理体系指泛指为对行为主体及其角色定位、行为方式与边界进行明确，在相关规则约束下所构建起制度系统。而应急管理能力则体现在应急管理体系下应急人员在处理应急事件中的表现力。同时，应急管理体系对于约束应急主体行为及规范应急主体应行使职能、管理突发事件方法、在资源使用方面权限、信息公开责任等内容上具有引导作用，通过遵循法律要求并与体制体系实际相结合对应急管理流程进行精细化，从而推动应急管理有序和高效。因此可以看出，通过建设应急管理体系与应急能力，根据相关应急预案确保应急工作相互交织、协同进行保障应急工作科学性规范性的同时，可以有效将突发事件实践造成的舆论、人员危害及财产安全等负面影响降至最低。

3 突发事件视角下的应急管理体系与应急能力建设路径

3.1 应急管理体系建设措施

从应急管理体系本身属性来看，应急管理体系属于相对宏观的系统，规定了系统在突发事件中的运作及应遵守的规则与准则。具体而言，应急管理体系指是在突发事件应急管理过程中组织以及其之间相互影响的关系，是为有效应对突发事件而采取的种制度化、程序化应急管理方法及措施。为进一步完善应急管理体系建设，应从“预防”“保障”“救援”“协作”“复原”几点入手，具体如下：

3.1.1突发事件预警体系

构建并完善应急管理预警体系的主要目标为在出现突发事件时，可以通过启动应急预案来对突发事件进行处理，尽量避免、减少突发事件发生造成的影响或者在不可避免的突发事件后将人身和财产损失降到最低。对此，为进一步提高应对各种突发事件的处理质量，应全面加强预警、预防体系的建设。预警体系具体表现在根据相关突发事件图册信息、风险评估结果为基础以及结合突发事件可能造成危害程度确定相应预警等级的系统性过程，而后通过权威部门向社会发布预警信息，以此将突发事件造成的社会影响降至最低。在具体构建中，应以预警范围界定；预警等级设置和说明；应急通知顺序、范围和模式；突发事件进行类别和领域判断为主，同时应进一步加强与预警信息监测工作的衔接，提升应急管理机构信息收集能力的基础上，通过以突发事件种类和特点为依据，构建并完善基础信息库，积极展开对监测网络完善处理，以此实现为明确监测项目提供设备设施，对可能发生的事件展开监测头。

3.1.2突发事件应急保障体系

应急保障体系是突发事件处理中根据有关部门自身所属职责、分工的基础上，结合有关突发事件预案，以此保障人力、物力、交通、通讯、财力等方面准备工作的协同性，实现对突发事件应急所需物资及应急避难场所等进行综合协调并进行配置优化，以此保障应急救援工作中的各类需求完善化、规范化。具体可参考表2所示。

表2 突发事件应急保障体系

3.1.3突发事件救援体系

在突发公共安全事件中，为避免事故进一步发展和降低损失，应对事故进行救助。应急管理部门应该根据不同情况和不同特征，对不同救援人员进行有效调动，并在不同条件下采取不同救援和应急措施。具体而言，处置救援体系包括应急指挥与协调联动、分级响应与救援、社会协作、信息发布与舆论引导。各级行政管理部门要以有关法律法规为基础，加强应急组织、队伍建设，并与有关相关部门进行沟通、协调，在政府统一领导下，建立起完整、操作性强的救援体系。

3.1.4突发事件社会协作和社会动员体系

公共安全应急管理中应充分发挥政府和社会两大职能，加强对公共安全应急工作统筹协调，以提高其应对突发事件能力。通过与企业、行业协会、社会组织、周边县市区等签署应急救援合作协议，建立起法制化公私应急救援合作关系及地方政府互相救援的联动机制。

3.1.5突发事件灾后复原重建体系

突发事件灾后复原重建体系指在突发事件威胁和危害基本被控制后，应及时组织展开事后恢复和重建工作，减少突发事件造成损失和影响，并妥善解决在处理突发事件过程中产生矛盾和争议一整套体系。具体可参考表3所示。

表3 突发事件灾后复原重建体系

3.2应急能力提升措施

3.2.1加强应急管理控制与协调能力

加强应急管理控制与协调能力是提高应急管理能力的关键。危机应对5S理论认为，速度作为5S原则的首要原则，通过加强对突发事件处理的时效性，可有效降低因舆论造成的社会负面影响。且从本质角度来看，突发事件随着时间推移，对社会、公众及政府造成的不利影响会不断加深。对此，应加剧应急管理控制能力与协调能力，突发事件发生地的地区负责人应与地方突发事件应急管理部门进行联系，同时突发事件管理部门应将突发事件情况准确、及时上报。同时，应急管理部门应及时收集信息，对突发事件进行全面分析，并将信息上报给应急管理小组，制定突发事件应急方案，派专业人员到现场进行检查，在需要时候要控制造成事件人或物，并组织其他无关人员快速撤离。确保快速行动、快速反应、正确决策，尽量防止事态进一步恶化及尽量减少损失。

3.2.2做好信息公布和舆论引导工作

互联网爆发式发展及社会媒体高度发达的网络社会下，信息传播速度有了跨越式发展，这一现象导致如在突发事件处理不得当时，势必会引起负面舆论，这对涉事单位、政府的声誉、公信力造成严重影响的同时，会引起地方群众的恐慌。对此，文章认为，在处理突发事件中要对信息传播、对外宣传给予足够重视，在突发事件处理过程中要对新闻信息进行及时更新，让外界及时了解到处理结果，规避公众因不清楚事件真相或事态走势而引起群情激奋和社会骚动，降低因信息不对称导致的社会恐慌。

3.2.3健全组织机构，推进基层应急管理体制体系建设

积极探索和加强基层应急管理职责，以新理念、新方式，引导和激励全社会参与，构建以基层政府为主体的社会广泛参与新模式，从而提高应急管理能力。具体如下：

（1）加强基层应急管理组织建设。各级政府应建立应急管理办事机构，对其进行进一步整合的同时，明确相应领导和办事人员，特殊情况下可对其进行扩编形成有领导、有机构、有人员的政府机构，以此提升应急管理工作效率。此外，社区、村委作为基层应急管理体系中的关键，应加强指导社区居委会、村委会成立应急办，负责与街道、乡镇政府应急工作，并在社区、村庄中开展应急宣传，组织演练及招募志愿者，切实加强群众组织和动员工作。

（2）完善基层应急管理各项体系。完善基层应急信息员体系，以辖区为基础实行并形成网格化管理，并按照辖区突发事件特征组建信息员、监测员等人员承担应急值守、日常突发事件监测、突发事件信息报送等工作。可通过制定隐患排查与处理制度，定期请第三方组织进行风险评估，逐个对危险及地质灾害点进行排查，并强化日常监控与预防。除此之外，还构建弱势群体帮扶制度，组织志愿者、居委会或村委会工作人，与辖区内孤寡老人、病残人员结对，进一步完善弱势群体紧急转移安置和生活救助等工作。

3.2.4开展培训教育，增强全民应急文化建设

积极开展培训教育及增强全面应急文化建设是新时期下提升地方应急管理能力的重要组成。应在现有宣传教育路径的基础上进一步丰富培训内容，同时针对地方群体特征，构建符合地方特色的个性化宣教活动，同时，地方政府应积极动员群众参与演练，以此提升群众自救、呼救能力，实现降低突发事件对地方群众造成的负面影响。具体如下：

（1）拓宽宣传路径，丰富培训内容。目前，基层群众对于突发事件应急管理的理解主要源于电视、广播、报纸和宣传栏等途径，获得关于城市突发事件信息，而传统宣传和教育方法由于缺乏交互性，难以调动基层群众主观能动性，同时基层群众缺少应对突发事件的经验，导致无法将有关宣讲内容转化为实践突发事件应急能力。对此，基层政府应拓宽宣传路径，通过不断丰富与完善培训内容，以此提高基层群众突发事件应急处理能力。如可在线下举办应急知识小课堂、应急知识答题比赛等，或在线上通过微信群、微信等方式进行科普，通过多种途径进行应急知识传播，让基层群众了解到更多应急知识。

（2）针对群体特征，开展个性化宣教活动。部分群体在应急知识储备及应急技能掌握方面相对薄弱，对此，应针对群体特征开展针对华宣教活动。如针对儿童方面，地方基层应与辖区内中小学以及应急队伍进行合作，共同开设自然灾害防灾减灾知识课程，并在校园中进行应急演练，并将有关知识通过学生群体传递给家庭，以此来提升家庭防范意识和应急能力。

（3）动员民众参与演练，提升自救互救能力。积极动员辖区居民群众参加或者观摩，制定演练方案。通过模拟真实场景，详细记录预警时间、疏散完毕时间、疏散人数、各小组履职情况等，从而发现应急预案中存在的问题，并对其展开修订，循环往复，使得预案变得更加完善、有效。此外，在演习过程中，各级政府要注重对人民群众和应急救援人员灾害应对能力训练，以便在面对复杂多变灾害形势时，群众可以迅速恢复镇定，并且主动进行自我救助，以此提高基层群众自救能力、呼救能力。

结 论

综上所述，突发事件作为威胁社会、群众公共安全的重要影响因素，建立完善应急管理体系及不断提升应急管理能力有利于将突发事件造成的负面影响降至最低。通过对突发事件视角下的应急管理体系与应急能力建设路径的分析，文章得出如下结论：（1）从“预防”“保障”“救援”“协作”“复原”几点入手，确保应急管理体系的完善性与协同性，将突发事件影响降至最低；（2）加强基层政府应急管理能力，做好相关组织协调工作的同时，大力开展应急管理培训教育工作，以此提高突发事件应急管理能力。

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